地方政府融資平臺的困境風險以及化解對策

計興辰

摘要:有著二十余年歷史的地方政府投融資平臺，受2008年全球金融危機的影響和中央政策的引導在近些年發展迅猛。一方面其可以為公共建設籌集資金，推動經濟發展；但另一方面，這種繁榮背后也潛藏著隱患。債務總量過大，償債能力差，信息不對稱等等問題都束縛著融資平臺的健康發展。所以應該對癥下藥解決當下問題：合理地限制舉債額度，加強監管，提高財政透明度等等，化解存在的問題。

關鍵詞:地方政府融資平臺投融資風險融資監督社會資本地方債務財務透明

一、融資平臺缺陷、危害及風險

(一)負債率過高且償債能力差

城鎮化的加速進行、棚戶區改造的力度加大、還有故障房建設等項目上馬，這些工程需要大量的資金，相反，一些地方政府財政收入水平偏低，這種不平衡造成了其投融資平臺負債率非常高并且資本金不足、償債能力低下的問題。另外，大多地方投融資平臺都是利用借入新債的方式來彌補舊債的虧空，所以不斷進行融資。這種行為也積蓄了很多潛在風險。另一方面，投融資平臺償債能力弱。

如上文所敘述，融資平臺的資產均是地方政府股權、土地等資產的劃撥，并沒有突出的主營業務和充足的固定資產，并且其項目關注社會效益高于經濟效益。所以，其償債的途徑主要是依賴土地升值和地方財政收入的增加。如果經濟穩定發展，其風險會不斷釋放。但是若經濟出現一定程度下滑，涉及過多項目的平臺會大大減少償還能力，增加債務風險。

(二)管理方面的問題

1、制度混亂

制度混亂中國的政治制度對融資平臺有很大影響。第一，官員的換屆導致融資的借款人、用款人和還款人不一致，造成混亂。第二，目前中國的這種易GDP為核心的官員考核方式使得各層政府都有著強烈舉債動機。第三，由于融資企業均從原國有企業或事業單位轉制成立，政治痕跡明顯，缺乏舉債規模的限制，且權責關系不明確。第四，政府管控過多，導致風險意識淡薄，資金使用混亂，各個部門使用，群龍無首。以上四點對于融資平臺的正常運行很不利。

2、地方融資平臺公司的管理機制不夠健全

地方融資平臺雖然由政府機構轉制為公司管理，但其并沒有按照公司法人治理結構進行運作，雖然有相當一部分融資平臺公司設立了董事會、監事會和管理層這樣的組織架構，但也只徒有現代企業管理之名，政企不分的問題比較突出，地方政府相關職能部門管理著公司的具體業務：資產由國資委管理，資金安排由財政局管理，項目投資由發改委管理，重要人事任免由組織部、人社局管理。這些不同的分工負責導致地方融資平臺公司的融資管理的分散、融資決策的失誤責任主體不明晰、投融資活動效率和運行透明度不夠，于是融資總量在大幅舉債過程中缺乏整體規劃。出現信貸資金調度混亂等現象，２０１１ 年審計署審計發現，在全國６５７６ 個融資平臺公司中，有１０３３ 家融資平臺公司存在違規現象，涉及金額達2441億元，問題集中在虛假出資、違規注資、注冊資本未到位、抽走資本等。

3、市場對發債主體的監管弱化

城投債券發債名義主體是城投公司，但是地方政府卻成為了資金的使用者和償還者。與此矛盾的是，市場以及監管機構對其信用的評級和信息披露甚至業績的跟蹤職能落實到融資平臺，無法追蹤到地方政府。所以真正的監督無法落實，真正的風險也無法量化，因為信息難以披露。

4、市場化程序和經營水平不高

盡管地方投融資平臺應該作為一個企業來經營管理，但是由于其組建之初是通過政府發起，管理層和經營人員往往都來自政府機關或事業單位，企業經營理念和職業素養都相對欠缺。而且由于政府投融資平臺的經營目的往往是貫徹落實政府的城市建設規劃和民生等方面工程，不具盈利性質，因此也存在投資回報率和資金利用效率較低的現象。

(三)對其他主體的危害

根據十八大會議公報，市場是社會資源配置的決定性因素，政府不能占用過多資源，否則資源很難高效利用。地方政府舉債規模的無節制擴大會對宏觀經濟的發展造成危害。

1、銀行

大量的融資平臺風險都轉嫁給銀行，這是要加大力度整治地方融資平臺的原因之一，嚴防風險向銀行業的轉移。雖然短期風險目前相對可控。但是一方面，越來越多的平臺貸款到期，挑戰地方財政的償還能力；另一方面，銀行現在依然是平臺最大的承銷方和投資方，承擔著地方財政的大部分風險。正如銀監會主席尚福林提出，銀行業和其他金融機構持有市場上大部分城投債，特別是對部分市場認可度不高的債券的承銷導致銀行被動持券，造成銀行體系內留存了大量融資風險，于是銀行的實際風險敞口上升。

2、民營企業

它擠占了個人實體經濟發展的信貸資金。近十年來，銀行的信貸增量基本流向政府主導的融資平臺。所以導致向實體經濟流入的資金不增反減，尤其是中小企業和民營企業，其生產經營受到制約和打壓，一些企業為了生存不得不求助高成本融資方式，比如溫州的高利貸等等，造成惡劣的影響。拉高了整個社會融資成本，并且嚴重影響中國金融資源的供給平衡，相對于融資平臺大部分企業是處于劣勢的，付出的成本也是高昂的。

3、人們

它抬高了人們的生活成本。對于大多地方政府，土地出讓金是地方融資平臺還款最重要的來源保證。而融資平臺的出現加劇了地價和房價的升高。如此高的地價增加了人們生活的成本，社會投資決策被嚴重扭曲。這種信貸資金大量投放在公共建設領域，由于領域單一，極易出現現金流動性過剩，導致產品價格快速上漲并且引發通貨膨脹。

4、宏觀經濟

地方融資平臺在經濟運行中起著“加速器”的作用，借貸相當于杠桿，利用杠桿將更多的資金投放到經濟建設中去。但是，這種加速的速度和時間無法準確把握，所以出現過度擴張或者緊縮的情況也是難免的。

尤其是當中央政府采取緊縮貨幣政策之時，地方政府依舊按照慣性會單純追求經濟總量，這樣的結果就是地方行為與中央政策背道而馳，大大減小了宏觀調控的力度。另外，融資平臺貸款大多為中長期，為了保持放貸的一致性和完整性，放貸機構必須繼續放款，這樣就會被動增長放貸數量，不符合貨幣緊縮的政策。

特別是房地產政策。中央近些年大力調控房地產政策，打壓房價，但房價不降反升，其背后推手之一就是地方政府。因為地方融資平臺的還款來源就是當地的土地出讓，如果房價下降，整個還貸體系崩塌，銀行業也會受其牽連，地方財政甚至會走向破產。所以這一系列的動機和行為削弱了中央政府房地產調控的力度。

(四)信息不對稱

缺乏信息的完善公開披露與監管易產生政府信用危機

1、融資總量

地方政府為融資平臺提供了隱形的擔保，而且政府還經常會通過多個融資平臺從多家金融機構貸款分散在多個領域使用。導致地方政府真實的負債壓力和擔保狀況很難被銀行以及其他金融機構了解。

2、資金用途

各級政府有可能利用權力之便，改變資金在貸入時規定的用途，因為銀行很難對資金實際流向進行監控。無法切實審核各項目真實的負債情況。

另外，由于銀行不能全面掌握地方政府的財稅收入及其還款能力。通常的監管方式缺乏可操作性，癥結在于銀行與政府之間存在的信息嚴重不對稱。因為融資平臺的性質特殊，所以銀行對他們的監管異于一般企業。銀行會根據該政府土地的增值空間和財政收入進行預測和評估。但是地方政府財務信息很少對外公布，金融機構難以準確預測地方政府融資平臺的償債能力。

(五)不利于利率市場化

嚴重影響了利率市場化的進程。中國正在展開利率市場化改革，而利率市場化既包括資金貸出方要市場化，又包括資金借入方也需要市場化。地方政府投融資平臺作為資金借貸的交易對手，在國家信用的隱含擔保下，性質沒有市場化，并且運營模式沒有市場化，阻礙利率市場化機制有效運行。

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融資平臺阻礙利率市場化的進程。十八屆三中全會之后，利率市場化如火如荼的進行。其前提條件是資金貸出方和資金借入方都要符合市場化。可地方政府融資平臺在國家信用的擔保之下，作為資金借貸的交易方，既沒有做到性質市場化也沒有做到運營模式市場化，阻礙了利率市場化有效運行。

三、債務風險的化解

(一)短期目標

1、從債券總量和結構方面，管控債務風險

加強調研，查清當前債務情況。由國家審計署領導，和統計部門以及主管部門一道，形成地方債務清查機構來核查地方政府債務，掌握政府投資項目基本情況、各地債務數量、結構以及資金來源。并根據債務類型和償債時間將債券分類來化解債務風險。

分析成因。地方債券有兩種成因。一種是地方政府盲目追求政績造成的。依賴投資拉動經濟并片面追求形象工程，這些行為往往缺少可以實施的償債計劃，所以往往風險很大。這部分債務的產生基本是由于地方政府決策不科學造成的，而中央政府并沒有加以限制。所以加強管理是控制風險的必要因素。

另一種是地方政府被中央政府“綁架”，比如遺留的改革中的難題、不對稱的財權和事權、與中央“保增長”等政策的配合使用，這部分債務有一定資金可以保障，風險較低。

結合債務現狀和財務狀況，制定量化風險管控體系。首先應該確立一個嚴格規范的量化體系，中央政府對地方的債務總量進行統籌管理，地方政府根據自身償還能力謹慎預測，確定合理發行規模，并且最后由立法機關審批通過。其次，應該將債務與本地財力相匹配，減少過度負債的情況，建立符合自身狀況的債務管理預警體系，綜合管控地方債務。并且對于不同類型融資平臺分類管理，商業運作。最后，平臺的信用等級評價制度需要完善。金融機構應該對各地方政府負債能力和現狀進行評估，使其期限結構更為合理。

2、強化融資監管

地方政府。地方政府要做到切實監管債務情況，防止債務失控。一要建立嚴格政府管控機制。比如政府要抓好市場準入、信息披露和審計審查等工作。二要規范融資平臺運作機制。比如確定政府出資形式，政企分開制度，明確政府企業相關責任，以及法人制度等等。三是加強融資平臺市場化，政府要接受市場監督，這樣能促進融資行為日漸規范化。

審計機關。審計機關要把融資項目風險作為重點，核實其合法性和真實性，監督審查各地方融資平臺，及時提出防范風險的建議，特別要強化監管資金用途，提高資金使用效率，規范資金使用的方式。

監督機構。構建人民銀行與銀監部門牽頭的監督機構，定期檢查地方債務，分析貸款風險。使商業銀行可以根據有關機構要求對政府貸款有嚴格合理的控制，避免出現貸款使用的混亂和挪用資金現象發生，降低風險。

信用評級機構。信用評級機構一定要起到第三方監督作用，綜合評估融資平臺財務能力和地方政府財務狀況，給出其對公司的信用評級和信用評估，為相關利益方提供參考意見。

3、逐步完善融資平臺公司治理結構

雖然融資平臺是由地方政府及其下屬機構向城投公司下撥資金、土地、股份等資產成立，從而具備投融資功能和企業法人資格的經濟實體。但在公司的實際運作中會常常發生政府看得見的手對融資平臺企業的干預，致使平臺缺乏管理的獨立自主權。

在明確了當前混亂的管理結構之后，我們就要對癥下藥，規范企業的公司治理結構并提高平臺的運作效率，減少其中的政府干預而強化公司作用，向市場化更進一步。

明細的產權必不可少，政企分開，權責分明；還要按照現代企業進行明確分工，董事會、監事會、管理者各盡其職；另外，努力提高公司效益，對收益做出理性預期，提高平臺資信，降低融資平臺風險。

(二)長期目標

1、調整經濟發展方式和政府投資觀念，控制債務規模劇烈增長勢頭

一是要使經濟增長擺脫對公共投資的過分依賴。自從2008年全球金融海嘯，中國投資四萬億開始。每次中國經濟有減速勢頭，各級政府都會使出擴大投資這個撒手锏來拉動經濟。這個方法雖然看似簡單有效，但是也直接或間接地抑制了經濟增長的持續性和產業結構的升級。并且常常導致投資效率低，尋租現象普遍甚至排擠了私人的投資。所以這種刺激經濟的手段是缺少持續性的，這種發展模式也是難以為繼的。未來中國經濟的道路應該是擺脫依賴，走上一條民間投資充滿活力的市場化發展道路。

二是要改變公共投資偏向交通領域的現狀。一直以來，公共領域的投資把基礎設施的建設尤其是道路橋梁作為經濟刺激的重點。借此帶動鋼鐵建材、水泥化工等一系列上游企業的增長。但現在，隨著我國經濟增長模式的逐漸轉變，要把環境治理以及社會公平的建設也作為拉動經濟的方式之一。比如說對農業基礎設施的補助建設、農村醫療的投入，對落后地區校舍改建、廉租房建造，以及生態恢復、新型能源的利用等等。

三是要改變只重規模不重質量的理念。任何投融資都要做好前期評估以及效能分析，并且要管理好財務狀況，減少浪費；提高投資效率，加快項目進程，充分利用資金，提高投資的回報率。

2、拓寬政府項目融資渠道

第一，引導社會資本進入政府項目融資領域。鼓勵民間資本進入。鼓勵社會資本積極投資基礎設施建設。創新融資方式，充分運用中期融資券、中期票據、信托工具、保險資金、產業投資基金、融資租賃和非傳統信貸融資工具等多種方式，促進融資多元化通過專業機構發行信托產品和公司債募集社會資金，引導民間資本和外資進入政府項目，形成政府項目投資主體多元化的格局；同時，可探索把部分優質資產注入上市公司，進行股權上市融資。

第二，對政府公共基礎設施經營模式進行創新。一些新興方式諸如BT、BOT、TOT、PPP近來興起，這些引導和扶持民間資本進入公共物品生產領域的方法減輕了地方政府的資金壓力，從而減少了地方融資平臺的債務和隨之而來的風險。

第三，改善銀行融資方式。探索建立政府與銀行金融機構聯席會議制度，主動對接項目，按銀行貸款要求做好融資抵押，增強項目對口性，減少包裝環節，提高融資效率。

3、推進地方性“市政債券”的試點和可持續發展。

2011年lO月20日，經國務院批準，財政部發布了《2011年地方政府自行發債試點辦法》。選取了經濟發達的上海市、浙江省、廣東省、深圳市．在國務院批準的發債規模限額內，自行組織發行本省(市)政府債券。獲得財政部授權后不到一個月。加11年11月15日，首期自行招標的地方債——2011年第一期、第二期上海市政府債券由上海市政府自主招標發行，發行總量為71億元。隨后。廣東省分別發行了3年期和5年期兩個同定利率附息品種．發行規模各為34．5億元，共計69億元。此次地方債試點無疑將成為財稅制度改革中的一項重大突破。

從短期看，由于試點少，規模小。對投資的實際支撐作用很小中期來看，既可以減少銀行貸出的金額，又可以解決地方政府財政困境和限制。長期來看，這個舉措必將推動地方財政透明效率地運行。未來應該加大地方發債的發放，改變當前融資平臺的債務結構，降低平臺風險。

就我國現在發行的債券品種而言，國債、金融債、企業債都已在交易市場上倍受歡迎，單獨缺地方債。從20世紀80年代開始，我國開始發行以上三種債款，交易量穩步上升，投資基礎也不斷壯大。這一切為地方債的登場做好了鋪墊。

所以結合地方實際情況，若允許地方直接放款不僅可以解決我國債券市場結構失衡現狀，還能合理合法解決地方融資平臺一系列棘手問題。

4、深化分稅制財政體制改革

地方投資融資平臺急速上升以及牽涉的一系列問題的深層次原因是1994年分稅制改革國家財稅體系設計不合理。在分稅制改革之后，中央和地方財政出現剪刀差，中央財政不斷壯大，地方財政不斷縮水，但事權卻沒有隨之調整。所以地方融資平臺不斷壯大。近年來，中央財政年年盈余相反地方債務卻節節攀升，愈發反映當前財政體系的不合適。因此我們也要從根本上解決問題，提高地方政府稅收分成比例，事權方面增加中央責任，改善當前事權財權不匹配的現狀。

四、結束語

中國近十年的發展令國人、世界有目共睹，并有諸多經濟學家預測中國經濟總量超過美國指日可待。但另一方面，地方債務這如達摩克利斯之劍，懸在中國繁榮的經濟之上，時刻威脅著我國地方財政乃至整個經濟體的安全。針對這一系列制度上的、經濟上的缺陷和將來會面臨的風險，我們必須采取相對應的措施，短期內聚焦于管理、監管以及信息公示制度的修正，長期應著眼于深層次原因，改革中國財稅制度的弊端。

只有解決了這個問題，中國未來的經濟發展才會是健康的、高質量的、可持續的，只有解決了這個問題才能是中國的金融體系更加趨向于市場化，只有解決這個問題才能真正根治中小企業現金流短缺、房價虛高、生活成本上升的問題，才能讓人民圓了中國夢。

地方政府融資平臺問題不是中國經濟問題的全部，但卻是中國邁向發達經濟體必經的一道坎。

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