探討土地財(cái)政下的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

趙茂生

摘要:近年來在國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境不景氣和國內(nèi)需求乏力的背景下，為了保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長、社會(huì)安定，地方政府紛紛采取了天量的投資計(jì)劃。然而，在地方政府龐大的經(jīng)濟(jì)刺激背后，卻是主要以土地相關(guān)收入作為償債保障的地方債務(wù)規(guī)模的急劇擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)日益突出。本通過描述了當(dāng)前的土地財(cái)政現(xiàn)狀，并分析了其風(fēng)險(xiǎn)來源，希望引起地方政府的重視。

關(guān)鍵詞:地方債務(wù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)土地財(cái)政

近幾年來，我國地方債務(wù)規(guī)模急劇膨脹，國內(nèi)外學(xué)者及投資人對(duì)地方債務(wù)中潛藏的巨大風(fēng)險(xiǎn)已在給予警告，2013年4月9日，三大國際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)惠普將我國的長期本幣發(fā)行人評(píng)級(jí)將至A+,這是中國的信用評(píng)級(jí)自1999年以來首次被國際權(quán)威機(jī)構(gòu)下調(diào)。 然而有負(fù)債并不可怕，關(guān)鍵是要正確評(píng)估其中的泡沫程度，只要全面認(rèn)清地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，就能控制并逐步化解當(dāng)前越演越烈的地方債務(wù)危機(jī)。

一、土地財(cái)政的現(xiàn)狀

自2010年以來，地方政府債務(wù)問題作為中國經(jīng)濟(jì)的一塊心病越來越嚴(yán)重，讓中國經(jīng)濟(jì)前行的步伐愈發(fā)艱難。據(jù)國家審計(jì)署的最新統(tǒng)計(jì)，我國的地方債務(wù)規(guī)模已經(jīng)超過12萬億，國際貨幣基金組織也認(rèn)為中國的公共債務(wù)在國民生產(chǎn)組織中的占比已經(jīng)超過了百分之五十，逐漸危及國際警戒線。更為擔(dān)心的是，國家審計(jì)署對(duì)《36個(gè)地方政府本級(jí)政府的債務(wù)》審計(jì)結(jié)果顯示，絕大部分是承諾用出讓土地的相關(guān)收入來償債。然而依據(jù)2012的土地出讓結(jié)果，6000億的凈收入連支付地方政府債務(wù)一年的利息都不夠。 今年以來，在中央嚴(yán)格調(diào)控房價(jià)上漲的情況下，各地仍然頻現(xiàn)所謂的“地王”，就是因?yàn)榈胤秸膬攤鶋毫哟螅坏貌煌煌ㄟ^賣出更多的土地來獲取財(cái)政收入，尤其是在上半年其它稅收收入增速明顯放緩的情況下。從全國層面來看，近幾年土地出讓收入在全國財(cái)政收入中的占比也達(dá)到1/4 ~1/3；而在很多三四線城市之中，土地出讓收入甚至能占到其財(cái)政收入的一半。近年來嚴(yán)厲的房地產(chǎn)調(diào)控措施，讓地方政府財(cái)政收入收到了壓力，這使得仍在建設(shè)的一些有地方政府投資主導(dǎo)的項(xiàng)目難免出現(xiàn)問題，危害經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。

二、地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分析

土地財(cái)政模式有著自身的弱質(zhì)性，一個(gè)就是地方的土地有著稀缺性，現(xiàn)有的土地資源一旦被用完，這種循環(huán)模式也將無法繼續(xù)；另一個(gè)就是當(dāng)民眾無法承受高企的房價(jià)和地價(jià)時(shí)，政府無疑會(huì)出臺(tái)一系列宏觀調(diào)控措施，屆時(shí)房價(jià)和地價(jià)下跌，將直接導(dǎo)致土地財(cái)政減少，銀行及其他融資主體將會(huì)產(chǎn)生對(duì)地方財(cái)政能力的不信任。不但地方政府的再融資出現(xiàn)困難，還有銀行要求追加抵押物的等風(fēng)險(xiǎn)。土地財(cái)政的不可持續(xù)性主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

(一)土地資源的不可持續(xù)性

土地是支撐地方土地財(cái)政的最重要因素，當(dāng)前新一屆政府強(qiáng)推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，也離不開大量農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)業(yè)用地的轉(zhuǎn)變，但是土地資源有著自身不可再生的特點(diǎn)，這決定了土地資源供應(yīng)的有限性。另一方面，由于土地用途難以改變的特點(diǎn)，所以為了保證我們國家的糧食供應(yīng)安全，國土資源部規(guī)定了18億畝耕地的紅線，并對(duì)此采取最嚴(yán)厲的管理制度。

(二)高房價(jià)的不可持續(xù)

房屋作為人們的必需品，人們對(duì)其有著剛性需求，在我國的保障房無法滿足民眾需求的情況下，商品房的價(jià)格必然會(huì)上漲，這種邏輯使得投資人士及一些普通民眾相信房地產(chǎn)穩(wěn)賺不虧，增加投資性住房的購買和房地產(chǎn)相關(guān)的投機(jī)需求。在當(dāng)前房價(jià)上漲速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過民眾收入的增長速度下情況下，面對(duì)房地產(chǎn)的剛性需求，人們只能減少在其它方面的開支，這會(huì)進(jìn)一步壓縮我國的內(nèi)需，造成房地產(chǎn)行業(yè)的一枝獨(dú)秀，而其他行業(yè)萎靡不振。而這種局面是跟當(dāng)前中央轉(zhuǎn)增長，調(diào)結(jié)構(gòu)，促民生的政策格格不入的，勢(shì)必會(huì)引起中央政府的重視，出臺(tái)一系列的打壓高房價(jià)的措施，來保證居民的住房需求。從這個(gè)層面上來講，高房價(jià)在我國不可持續(xù)。

(三)土地出讓的凈收入不斷下降

在我國目前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，城市土地的使用權(quán)可以自由出讓，而農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)要受到一系列限制，而且地方政府有權(quán)利出讓土地并從中獲得相關(guān)受益。該制度反映了地方政府在一級(jí)土地市場(chǎng)上的壟斷特權(quán)，同時(shí)在土地的拆遷征收環(huán)節(jié)，地方政府往往是強(qiáng)勢(shì)的一方，以盡量低的價(jià)格征收農(nóng)民的土地，可以說地方政府的巨額土地收入是其一方面作為土地的壟斷買家，另一方面又作為徒弟的壟斷賣家，憑借其自身的壟斷地位不斷壓低賣價(jià)和抬高買價(jià)而獲取巨大的中間差價(jià)而獲得的。然而我國的民主進(jìn)程的不斷推進(jìn)和依法治國理念的不斷深入，人們將會(huì)加強(qiáng)維護(hù)自身民主權(quán)利的意識(shí)和行為，對(duì)不合理的征地補(bǔ)償必然會(huì)不滿，近年來頻頻爆出的釘子戶事件便是對(duì)其的一個(gè)回應(yīng)。

三、結(jié)束語

隨著銀行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制制度和現(xiàn)代企業(yè)制度的完善，金融機(jī)構(gòu)在向地方政府提供資金放貸的時(shí)候，要求地方政必須要有償債資金來源和相應(yīng)的抵押物作為保證，因而必然存在著相當(dāng)?shù)呢?cái)力才為地方政府大量舉債提供了支撐。由于地方政府依靠土地財(cái)政模式所帶來的財(cái)政收入所占的比重很高，特別是土地抵押收入更是其財(cái)政收入的重要部分。如果有其中的一個(gè)環(huán)節(jié)運(yùn)行不暢，將會(huì)使土地收入減少，給地方財(cái)政收入造成重大壓力。而地方財(cái)政嚴(yán)重依賴土地出讓收入的模式將會(huì)難以為繼，同時(shí)可能引爆潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

參考文獻(xiàn):

[1]魏國雄.建立地方政府融資平臺(tái)的融資約束機(jī)制[J].中國金融，2009(20)

endprint