貨幣政策視角的財(cái)政專戶管理問題研究

李紅燕

摘要:中國的國庫制度是委托金庫制，即由中央銀行經(jīng)理國庫。在經(jīng)過了12年的國庫集中收付管理制度改革后，財(cái)政性資金仍然是存放在中央銀行國庫存款戶和存放在商業(yè)銀行財(cái)政專戶兩種方式并存。商業(yè)銀行財(cái)政專戶的規(guī)模并未得到有效遏制，國庫單一賬戶管理依然沒有得到全面落實(shí)。本文從貨幣政策視角分析財(cái)政專戶存在的誘因、危害，進(jìn)而提出取消財(cái)政專戶的建議。

關(guān)鍵詞:財(cái)政專戶管理貨幣政策

一、背景

2001年以前中國財(cái)政性資金繳庫和撥付方式，是通過征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進(jìn)行。為加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督管理，提高資金使用效益，2001年經(jīng)中國國務(wù)院批準(zhǔn)出臺了《財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》，提出國庫單一賬戶管理的概念。經(jīng)過12年的國庫集中收付管理制度改革，財(cái)政專戶卻呈現(xiàn)數(shù)量大、種類多、增量大、存量多的狀況，嚴(yán)重影響改革進(jìn)程。

國庫單一賬戶管理是指將政府全部財(cái)政性資金集中在國庫。國庫單一賬戶是建立現(xiàn)代公共預(yù)算管理體制的基礎(chǔ)，也是國際通行做法。目前中國財(cái)政性資金仍然是存放在中央銀行國庫存款戶和存放在商業(yè)銀行財(cái)政專戶兩種方式并存。

按照《關(guān)于改革存款準(zhǔn)備金制度的通知》（銀發(fā)[1998]118號），財(cái)政性資金中的“機(jī)關(guān)團(tuán)體存款、財(cái)政預(yù)算外存款”劃為金融機(jī)構(gòu)一般存款的繳存范圍，本文通稱為財(cái)政專戶。而對于中央、地方金庫存款、待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)和代理發(fā)行國債款項(xiàng)等需100％繳存中央銀行的財(cái)政存款不在本文的討論范圍。

二、當(dāng)前財(cái)政專戶存款存在的問題

(一)財(cái)政專戶加劇國庫資金的體外循環(huán)

中央銀行存款業(yè)務(wù)不以盈利為目標(biāo)，而以宏觀調(diào)控高效性為己任，不與商業(yè)銀行爭利；商業(yè)銀行把財(cái)政專戶存款作為優(yōu)質(zhì)穩(wěn)定的資金來源，競相追求財(cái)政專戶存款最大化，財(cái)政性資金從央行國庫單一賬戶轉(zhuǎn)移到商業(yè)銀行的動力很強(qiáng)。因此，中央銀行國庫存款以各種名目流向商業(yè)銀行財(cái)政專戶。《＊＊省財(cái)政資金專戶管理情況調(diào)查報(bào)告》顯示，某市2009年年末中央銀行國庫存款戶余額為21.05億元，而商業(yè)銀行財(cái)政專戶余額合計(jì)為26.17億元，是同期國庫存款戶余額的1.24倍。

(二)財(cái)政專戶影響政府預(yù)算體制改革

黨的十八大報(bào)告提出推進(jìn)政府預(yù)算體制改革，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力，加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。調(diào)查顯示，全國每個(gè)財(cái)政機(jī)構(gòu)有幾十甚至上百個(gè)財(cái)政專戶，使財(cái)政專戶資金分散于各家商業(yè)銀行，在預(yù)算編制和年度決算中涉及財(cái)政專戶資金都相對籠統(tǒng)或不全面。而人大在存在大量的財(cái)政專戶和財(cái)政資金分散管理的情況下，也幾乎不可能實(shí)施真正意義上的全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。

(三)財(cái)政專戶干擾貨幣政策實(shí)施效果

央行運(yùn)用貨幣政策工具調(diào)節(jié)基礎(chǔ)貨幣，從央行資產(chǎn)負(fù)債表兩邊恒等的原理解析分為：一是資產(chǎn)方內(nèi)部的此消彼長；二是負(fù)債方內(nèi)部的此消彼長；三是資產(chǎn)和負(fù)債方的同增同減。財(cái)政性資金在央行國庫存款戶和商業(yè)銀行財(cái)政專戶之間的資金流動，從央行資產(chǎn)負(fù)債表來看是國庫存款戶的減少和商業(yè)銀行準(zhǔn)備金存款戶的增加，屬于負(fù)債方的內(nèi)部調(diào)整，這種資金流動會直接引發(fā)基礎(chǔ)貨幣的變動，進(jìn)而通過貨幣乘數(shù)作用成倍影響貨幣供應(yīng)量，干擾貨幣政策調(diào)控效果。

三、財(cái)政專戶存款與貨幣供應(yīng)量的關(guān)系分析

中央銀行資產(chǎn)負(fù)債表政府財(cái)政存款與商業(yè)銀行財(cái)政專戶存款存在著此消彼長的關(guān)系。假設(shè)中央銀行資產(chǎn)負(fù)債表政府財(cái)政存款為YL，商業(yè)銀行財(cái)政專戶存款為SL，財(cái)政性資金為CL。

用公式表示為：CL=YL＋SL

那么：YL＝CL－SL （1）

用中央銀行資產(chǎn)負(fù)債表兩邊恒等的原理分析貨幣供應(yīng)量,假設(shè)中央銀行總資產(chǎn)為A，總負(fù)債為L，準(zhǔn)備金存款為L1，流通中現(xiàn)金為C，其他負(fù)債為L2，

那么：L＝L1＋YL＋L2＋C（2）

根據(jù)方程（1）和（2）可得：L＝L1＋（CL－SL）＋L2＋C

依據(jù)資產(chǎn)負(fù)債表兩邊恒等的原理可得：A＝L

那么：L1＋C＝A－（CL－SL）－L2

L1＋C＝A－CL+SL－L2（3）

由于基礎(chǔ)貨幣B＝L1＋C （4）

由方程（3）和（4）可得：B＝A－CL+SL－L2

求導(dǎo)可得：dB／dSL＝1＞0

因此可知，財(cái)政專戶存款與基礎(chǔ)貨幣是單調(diào)遞增關(guān)系，即，財(cái)政專戶存款的增加直接影響基礎(chǔ)貨幣投放的增加，從而導(dǎo)致市場上貨幣供應(yīng)量的增加。

四、財(cái)政專戶對貨幣政策的影響分析

復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授韋森在《財(cái)權(quán)制衡與中國改革》一文中提出應(yīng)完善政府所有財(cái)政資金的“單一國庫賬戶”管理制度，建議取消各級政府現(xiàn)有的“財(cái)政專戶”，使所有政府財(cái)政收支必須入出央行的“單一國庫賬戶”。《財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》中所指國庫單一賬戶體系含國庫存款戶和財(cái)政專戶。本文分別按照完善的國庫單一賬戶和不完善的國庫單一賬戶對貨幣政策的影響展開分析。

(一)財(cái)政專戶增加貨幣供應(yīng)量

根據(jù)貨幣乘數(shù)(K)的計(jì)算公式：貨幣乘數(shù)(K)＝貨幣供應(yīng)量（M2）／基礎(chǔ)貨幣(B)，中國人民銀行公布的2012年年末基礎(chǔ)貨幣(B)252345.17億元，貨幣供應(yīng)量（M2）974148.80億元，計(jì)算可得2012年年末貨幣乘數(shù)(K)＝3.86

2012年中國各級政府的財(cái)政專戶中的資金余額達(dá)到1.42萬億元，下面分別計(jì)算完善的國庫單一賬戶和不完善的國庫單一賬戶體制下對貨幣供應(yīng)量的影響。

[表1貨幣供應(yīng)量影響比較&財(cái)政

收入1.42

萬億元&體制&收款開戶銀行&存款戶余額&基礎(chǔ)

貨幣&貨幣

乘數(shù)&貨幣供應(yīng)量變動&不完善的國庫單一賬戶體制&商業(yè)銀行（財(cái)政專戶）&1.42

萬億元&＋1.42

萬億元&3.86&＋5.48萬億元&完善的國庫單一賬戶體制&中央銀行（國庫存款戶）&1.42

萬億元&0&—&0&]

從上表可以看出，1.42萬億元的財(cái)政專戶資金余額可增加貨幣供應(yīng)量達(dá)5.48萬億元。

(二)財(cái)政專戶干擾貨幣政策的研判和制定

在完善的國庫單一賬戶管理制度背景下，政府的收支行為必然有貨幣資金退出流通領(lǐng)域和投入流通領(lǐng)域的過程；不完善的國庫單一賬戶管理制度背景下，政府的收入可能是流入中央銀行國庫存款戶，也可能流入商業(yè)銀行財(cái)政專戶，也就是有可能引發(fā)貨幣供應(yīng)量的減少，也有可能并不影響貨幣供應(yīng)量。政府的支出可能是基礎(chǔ)貨幣從中央銀行國庫流向貨幣流通領(lǐng)域，也可能是商業(yè)銀行財(cái)政專戶轉(zhuǎn)出，也就是有可能引發(fā)貨幣供應(yīng)量的增加，也有可能并不影響貨幣供應(yīng)量。由此使得利用經(jīng)濟(jì)增長、政府收支預(yù)算等進(jìn)行貨幣供應(yīng)量預(yù)測、分析和貨幣政策決策缺乏穩(wěn)定可靠的數(shù)據(jù)支持，政府收支活動對貨幣政策的影響變得復(fù)雜和不可測（見圖1,2）。

圖1 財(cái)政收入預(yù)算數(shù)

圖2 財(cái)政支出預(yù)算數(shù)

(三)貨幣供應(yīng)量調(diào)控機(jī)制主體發(fā)生了偏移

按照宏觀調(diào)控的職能，貨幣供應(yīng)量調(diào)控機(jī)制的發(fā)動主體是中央銀行，中央銀行應(yīng)當(dāng)在調(diào)控機(jī)制中居于主導(dǎo)地位，中央銀行通過調(diào)節(jié)基礎(chǔ)貨幣的數(shù)量數(shù)倍擴(kuò)張或收縮貨幣供應(yīng)量，控制和調(diào)整整個(gè)調(diào)控機(jī)制的規(guī)模。在人大、國庫缺乏對財(cái)政收支行為有效和全面監(jiān)管的情況下，財(cái)政部門實(shí)質(zhì)上擁有中央銀行國庫存款戶和商業(yè)銀行財(cái)政專戶的支配權(quán)，其在中央銀行國庫存款戶和商業(yè)銀行財(cái)政專戶之間的資金轉(zhuǎn)移行為，客觀上成為了貨幣供應(yīng)量調(diào)控機(jī)制的又一個(gè)發(fā)動主體。

圖三：財(cái)政部門調(diào)解貨幣供應(yīng)量示意圖

(四)嚴(yán)重?cái)_亂了國庫現(xiàn)金管理操作

利用財(cái)政專戶進(jìn)行國庫現(xiàn)金轉(zhuǎn)入與轉(zhuǎn)出的財(cái)政專戶操作，影響了流通市場貨幣供應(yīng)量，反映出其與國庫現(xiàn)金管理的商業(yè)銀行存款操作具有同質(zhì)性，形成了實(shí)質(zhì)上的國庫現(xiàn)金管理操作。但二者不同的運(yùn)作方式，導(dǎo)致財(cái)政專戶操作對貨幣政策的影響更加劇烈，同時(shí)也直接影響國庫現(xiàn)金管理操作的正常發(fā)展。

中國人民銀行和財(cái)政部制定了《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》（財(cái)庫[2006]37號）、《中央國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款業(yè)務(wù)操作規(guī)程》（銀發(fā)[2006]337號）等辦法。在財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合方面，規(guī)定了中國人民銀行負(fù)責(zé)監(jiān)測貨幣市場情況，建立了由財(cái)政部國庫司、中國人民銀行貨幣政策司和國庫局組成的協(xié)調(diào)機(jī)制。規(guī)定商業(yè)銀行以存款金額的120%國債為質(zhì)押獲得存款。這一系列規(guī)范中央國庫現(xiàn)金管理操作措施，對加強(qiáng)財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，平滑國庫現(xiàn)金管理操作對貨幣政策的影響，提高國庫現(xiàn)金管理操作的協(xié)調(diào)性、安全性、科學(xué)性、規(guī)范性、公正性等方面起到了積極的作用。

然而，調(diào)查顯示，財(cái)政專戶存款的運(yùn)作，相比較與國庫現(xiàn)金管理操作，缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，不論是在商業(yè)銀行的選擇還是期限、抵押等規(guī)定方面顯示出很大的隨意性。

下面對中央國庫現(xiàn)金管理與財(cái)政專戶存款從運(yùn)作方式和對貨幣政策的影響方面作一比較。

[表2運(yùn)作方式比較&&中央國庫現(xiàn)金管理操作&財(cái)政專戶存款&協(xié)調(diào)機(jī)制&有&無&質(zhì)押&有（120％）&無&期限&定期&活期&操作方式&公開招標(biāo)&隨意＊&]

＊部分地區(qū)財(cái)政專戶的操作與商業(yè)銀行融資力度掛鉤

[表3 對貨幣政策的影響比較&&中央國庫現(xiàn)金管理操作&財(cái)政專戶存款&協(xié)調(diào)性&高&低&流動性&低&高&風(fēng)險(xiǎn)性&低&高&收益性&高&低＊&透明性&高&低&]

＊這里僅從直接收益角度進(jìn)行比較，并未考慮地方綜合收益

從表2和表3可以看出，財(cái)政專戶操作由于缺乏與貨幣政策的協(xié)調(diào)機(jī)制，而且大多屬無抵押的活期存款，對央行貨幣供應(yīng)量調(diào)控操作的沖擊較大。而其對國庫現(xiàn)金管理操作的影響主要表現(xiàn)在：

一是影響國庫現(xiàn)金管理的規(guī)范操作和發(fā)展。國庫現(xiàn)金管理有一套嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、科學(xué)的操作方法，而財(cái)政專戶操作缺乏必要的約束和協(xié)調(diào)監(jiān)督管理機(jī)制，使得許多地方財(cái)政熱衷于財(cái)政專戶操作，阻礙了國庫現(xiàn)金管理操作的健康發(fā)展。另一方面財(cái)政專戶的存量越大，國庫現(xiàn)金余額則越小，那么可供國庫現(xiàn)金操作的資金就越少。

二是干擾國庫現(xiàn)金流量預(yù)測的準(zhǔn)確性。國際經(jīng)驗(yàn)表明科學(xué)預(yù)測國庫現(xiàn)金流量是國庫現(xiàn)金操作的必要條件，是國庫現(xiàn)金管理決策的重要依據(jù)。財(cái)政專戶操作引發(fā)國庫現(xiàn)金余額波動幅度大，國庫現(xiàn)金流量不確定性因素增加，國庫現(xiàn)金流量沒有呈現(xiàn)出應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。部分地方國庫已經(jīng)開展的國庫現(xiàn)金流量預(yù)測與實(shí)際存在較大差距，也從實(shí)踐角度證明了財(cái)政專戶操作對國庫現(xiàn)金流量預(yù)測的準(zhǔn)確性干擾很大。

五、對策建議

(一)深化國庫集中收付管理制度改革，取消財(cái)政專戶

《財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》標(biāo)志著國庫集中收付管理制度改革邁出了關(guān)鍵的一步。但是方案中“建立國庫單一賬戶體系，所有財(cái)政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財(cái)政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。”等內(nèi)容模棱兩可，國庫單一賬戶“體系”和“國庫或財(cái)政專戶”，體現(xiàn)出方案的軟約束和不徹底，其中蘊(yùn)藏了太多的操縱空間。導(dǎo)致經(jīng)歷了12年的國庫集中收付管理制度改革，國庫單一賬戶管理依然沒有得到全面落實(shí)，財(cái)政專戶的規(guī)模和數(shù)量并未得到有效遏制，對貨幣政策的沖擊也日益加重。建議加快改革步伐，盡快向國務(wù)院提出深化國庫集中收付管理改革方案，從制度層面完善和強(qiáng)化硬約束。明確國庫單一賬戶管理，在全國范圍內(nèi)開展取消財(cái)政專戶試點(diǎn)，在5年之內(nèi)全面完成推廣，實(shí)現(xiàn)真正意義上的國庫單一賬戶管理，消除財(cái)政專戶對貨幣政策的沖擊。

(二)強(qiáng)化商業(yè)銀行財(cái)政性資金繳存管理，阻斷利益驅(qū)動

財(cái)政性資金繳存管理是人民銀行準(zhǔn)備金管理的重要手段，應(yīng)充分發(fā)揮人民銀行的職能作用，改革存款準(zhǔn)備金制度。作為“全口徑預(yù)算”管理改革和“國庫單一賬戶”管理改革的配套措施，重新劃定財(cái)政性存款的繳存范圍，按照全口徑預(yù)算的要求，將所有財(cái)政性資金界定為100％繳存央行的范疇，阻斷商業(yè)銀行利益驅(qū)動，促使所有財(cái)政性資金流入國庫單一賬戶管理，由央行提供政府所有收支活動的核算服務(wù)，體現(xiàn)中央銀行作為政府的銀行服務(wù)社會的特性。同時(shí)要豐富商業(yè)銀行財(cái)政性資金繳存情況審核手段，加強(qiáng)檢查監(jiān)督力度，健全并嚴(yán)格執(zhí)行處罰規(guī)定，避免將財(cái)政性存款混為一般存款情況的發(fā)生。

(三)推進(jìn)地方國庫現(xiàn)金管理操作，疏通國庫現(xiàn)金流渠道

對財(cái)政專戶的管理應(yīng)采取“堵疏同步，堵疏并重”的原則，即運(yùn)用財(cái)政性資金繳存管理手段堵塞財(cái)政專戶存在的外部誘因，采取國庫現(xiàn)金管理操作疏通國庫現(xiàn)金存量大的問題。《中國人民銀行法》規(guī)定，中央銀行凈利潤全部上繳中央財(cái)政，虧損由中央財(cái)政撥款彌補(bǔ)，中央銀行與中央財(cái)政是利益共同體。對中央財(cái)政而言，當(dāng)國庫現(xiàn)金管理操作與貨幣政策調(diào)控手段同向時(shí)，可以獲得預(yù)期收益；當(dāng)國庫現(xiàn)金管理操作與貨幣政策調(diào)控手段逆向時(shí)，為保持合理的貨幣供應(yīng)量，央行須采取對沖操作，綜合收益很可能是負(fù)值。因此，中央國庫現(xiàn)金管理操作應(yīng)更加注重與貨幣政策的協(xié)調(diào)一致。對地方財(cái)政而言，國庫現(xiàn)金管理操作是對地方財(cái)政利益的再分配。一旦取消財(cái)政專戶，地方財(cái)政對國庫現(xiàn)金管理操作的需求將會十分強(qiáng)烈。應(yīng)盡快出臺地方國庫現(xiàn)金管理操作辦法和實(shí)施細(xì)則，明確地方國庫現(xiàn)金管理操作主體、操作規(guī)模、操作方式和操作進(jìn)度等具體要求，全國統(tǒng)一分配操作指標(biāo)，實(shí)行“中央統(tǒng)一管理，地方具體實(shí)施”的管理模式，確保國庫現(xiàn)金管理操作對貨幣政策的影響可測、可控、可調(diào)。

(四)完善現(xiàn)代化服務(wù)型國庫建設(shè)，滿足全口徑核算需求

國庫信息處理系統(tǒng)（TIPS）、國庫會計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）、國庫管理信息系統(tǒng)（TMIS）三大核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)在全國范圍運(yùn)用推廣，為政府收支活動提供核算服務(wù)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。建議豐富TIPS系統(tǒng)業(yè)務(wù)種類，開發(fā)通過TIPS辦理非稅收入、基金收入等電子繳庫功能，開發(fā)通過TIPS辦理財(cái)政支出功能。完善TCBS核算功能，建立庫款戶一級分戶賬，按照預(yù)算單位建立二級分戶賬，按照財(cái)政專項(xiàng)資金管理要求，建立各類專項(xiàng)資金登記簿，對專項(xiàng)資金進(jìn)行額度控制，取消支付中間環(huán)節(jié)。對財(cái)政性資金按照“集中管理，分賬核算，額度控制，直收直支”標(biāo)準(zhǔn)核算和管理。

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圖三：財(cái)政部門調(diào)解貨幣供應(yīng)量示意圖

(四)嚴(yán)重?cái)_亂了國庫現(xiàn)金管理操作

利用財(cái)政專戶進(jìn)行國庫現(xiàn)金轉(zhuǎn)入與轉(zhuǎn)出的財(cái)政專戶操作，影響了流通市場貨幣供應(yīng)量，反映出其與國庫現(xiàn)金管理的商業(yè)銀行存款操作具有同質(zhì)性，形成了實(shí)質(zhì)上的國庫現(xiàn)金管理操作。但二者不同的運(yùn)作方式，導(dǎo)致財(cái)政專戶操作對貨幣政策的影響更加劇烈，同時(shí)也直接影響國庫現(xiàn)金管理操作的正常發(fā)展。

中國人民銀行和財(cái)政部制定了《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》（財(cái)庫[2006]37號）、《中央國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款業(yè)務(wù)操作規(guī)程》（銀發(fā)[2006]337號）等辦法。在財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合方面，規(guī)定了中國人民銀行負(fù)責(zé)監(jiān)測貨幣市場情況，建立了由財(cái)政部國庫司、中國人民銀行貨幣政策司和國庫局組成的協(xié)調(diào)機(jī)制。規(guī)定商業(yè)銀行以存款金額的120%國債為質(zhì)押獲得存款。這一系列規(guī)范中央國庫現(xiàn)金管理操作措施，對加強(qiáng)財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，平滑國庫現(xiàn)金管理操作對貨幣政策的影響，提高國庫現(xiàn)金管理操作的協(xié)調(diào)性、安全性、科學(xué)性、規(guī)范性、公正性等方面起到了積極的作用。

然而，調(diào)查顯示，財(cái)政專戶存款的運(yùn)作，相比較與國庫現(xiàn)金管理操作，缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，不論是在商業(yè)銀行的選擇還是期限、抵押等規(guī)定方面顯示出很大的隨意性。

下面對中央國庫現(xiàn)金管理與財(cái)政專戶存款從運(yùn)作方式和對貨幣政策的影響方面作一比較。

[表2運(yùn)作方式比較&&中央國庫現(xiàn)金管理操作&財(cái)政專戶存款&協(xié)調(diào)機(jī)制&有&無&質(zhì)押&有（120％）&無&期限&定期&活期&操作方式&公開招標(biāo)&隨意＊&]

＊部分地區(qū)財(cái)政專戶的操作與商業(yè)銀行融資力度掛鉤

[表3 對貨幣政策的影響比較&&中央國庫現(xiàn)金管理操作&財(cái)政專戶存款&協(xié)調(diào)性&高&低&流動性&低&高&風(fēng)險(xiǎn)性&低&高&收益性&高&低＊&透明性&高&低&]

＊這里僅從直接收益角度進(jìn)行比較，并未考慮地方綜合收益

從表2和表3可以看出，財(cái)政專戶操作由于缺乏與貨幣政策的協(xié)調(diào)機(jī)制，而且大多屬無抵押的活期存款，對央行貨幣供應(yīng)量調(diào)控操作的沖擊較大。而其對國庫現(xiàn)金管理操作的影響主要表現(xiàn)在：

一是影響國庫現(xiàn)金管理的規(guī)范操作和發(fā)展。國庫現(xiàn)金管理有一套嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、科學(xué)的操作方法，而財(cái)政專戶操作缺乏必要的約束和協(xié)調(diào)監(jiān)督管理機(jī)制，使得許多地方財(cái)政熱衷于財(cái)政專戶操作，阻礙了國庫現(xiàn)金管理操作的健康發(fā)展。另一方面財(cái)政專戶的存量越大，國庫現(xiàn)金余額則越小，那么可供國庫現(xiàn)金操作的資金就越少。

二是干擾國庫現(xiàn)金流量預(yù)測的準(zhǔn)確性。國際經(jīng)驗(yàn)表明科學(xué)預(yù)測國庫現(xiàn)金流量是國庫現(xiàn)金操作的必要條件，是國庫現(xiàn)金管理決策的重要依據(jù)。財(cái)政專戶操作引發(fā)國庫現(xiàn)金余額波動幅度大，國庫現(xiàn)金流量不確定性因素增加，國庫現(xiàn)金流量沒有呈現(xiàn)出應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。部分地方國庫已經(jīng)開展的國庫現(xiàn)金流量預(yù)測與實(shí)際存在較大差距，也從實(shí)踐角度證明了財(cái)政專戶操作對國庫現(xiàn)金流量預(yù)測的準(zhǔn)確性干擾很大。

五、對策建議

(一)深化國庫集中收付管理制度改革，取消財(cái)政專戶

《財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》標(biāo)志著國庫集中收付管理制度改革邁出了關(guān)鍵的一步。但是方案中“建立國庫單一賬戶體系，所有財(cái)政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財(cái)政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。”等內(nèi)容模棱兩可，國庫單一賬戶“體系”和“國庫或財(cái)政專戶”，體現(xiàn)出方案的軟約束和不徹底，其中蘊(yùn)藏了太多的操縱空間。導(dǎo)致經(jīng)歷了12年的國庫集中收付管理制度改革，國庫單一賬戶管理依然沒有得到全面落實(shí)，財(cái)政專戶的規(guī)模和數(shù)量并未得到有效遏制，對貨幣政策的沖擊也日益加重。建議加快改革步伐，盡快向國務(wù)院提出深化國庫集中收付管理改革方案，從制度層面完善和強(qiáng)化硬約束。明確國庫單一賬戶管理，在全國范圍內(nèi)開展取消財(cái)政專戶試點(diǎn)，在5年之內(nèi)全面完成推廣，實(shí)現(xiàn)真正意義上的國庫單一賬戶管理，消除財(cái)政專戶對貨幣政策的沖擊。

(二)強(qiáng)化商業(yè)銀行財(cái)政性資金繳存管理，阻斷利益驅(qū)動

財(cái)政性資金繳存管理是人民銀行準(zhǔn)備金管理的重要手段，應(yīng)充分發(fā)揮人民銀行的職能作用，改革存款準(zhǔn)備金制度。作為“全口徑預(yù)算”管理改革和“國庫單一賬戶”管理改革的配套措施，重新劃定財(cái)政性存款的繳存范圍，按照全口徑預(yù)算的要求，將所有財(cái)政性資金界定為100％繳存央行的范疇，阻斷商業(yè)銀行利益驅(qū)動，促使所有財(cái)政性資金流入國庫單一賬戶管理，由央行提供政府所有收支活動的核算服務(wù)，體現(xiàn)中央銀行作為政府的銀行服務(wù)社會的特性。同時(shí)要豐富商業(yè)銀行財(cái)政性資金繳存情況審核手段，加強(qiáng)檢查監(jiān)督力度，健全并嚴(yán)格執(zhí)行處罰規(guī)定，避免將財(cái)政性存款混為一般存款情況的發(fā)生。

(三)推進(jìn)地方國庫現(xiàn)金管理操作，疏通國庫現(xiàn)金流渠道

對財(cái)政專戶的管理應(yīng)采取“堵疏同步，堵疏并重”的原則，即運(yùn)用財(cái)政性資金繳存管理手段堵塞財(cái)政專戶存在的外部誘因，采取國庫現(xiàn)金管理操作疏通國庫現(xiàn)金存量大的問題。《中國人民銀行法》規(guī)定，中央銀行凈利潤全部上繳中央財(cái)政，虧損由中央財(cái)政撥款彌補(bǔ)，中央銀行與中央財(cái)政是利益共同體。對中央財(cái)政而言，當(dāng)國庫現(xiàn)金管理操作與貨幣政策調(diào)控手段同向時(shí)，可以獲得預(yù)期收益；當(dāng)國庫現(xiàn)金管理操作與貨幣政策調(diào)控手段逆向時(shí)，為保持合理的貨幣供應(yīng)量，央行須采取對沖操作，綜合收益很可能是負(fù)值。因此，中央國庫現(xiàn)金管理操作應(yīng)更加注重與貨幣政策的協(xié)調(diào)一致。對地方財(cái)政而言，國庫現(xiàn)金管理操作是對地方財(cái)政利益的再分配。一旦取消財(cái)政專戶，地方財(cái)政對國庫現(xiàn)金管理操作的需求將會十分強(qiáng)烈。應(yīng)盡快出臺地方國庫現(xiàn)金管理操作辦法和實(shí)施細(xì)則，明確地方國庫現(xiàn)金管理操作主體、操作規(guī)模、操作方式和操作進(jìn)度等具體要求，全國統(tǒng)一分配操作指標(biāo)，實(shí)行“中央統(tǒng)一管理，地方具體實(shí)施”的管理模式，確保國庫現(xiàn)金管理操作對貨幣政策的影響可測、可控、可調(diào)。

(四)完善現(xiàn)代化服務(wù)型國庫建設(shè)，滿足全口徑核算需求

國庫信息處理系統(tǒng)（TIPS）、國庫會計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）、國庫管理信息系統(tǒng)（TMIS）三大核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)在全國范圍運(yùn)用推廣，為政府收支活動提供核算服務(wù)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。建議豐富TIPS系統(tǒng)業(yè)務(wù)種類，開發(fā)通過TIPS辦理非稅收入、基金收入等電子繳庫功能，開發(fā)通過TIPS辦理財(cái)政支出功能。完善TCBS核算功能，建立庫款戶一級分戶賬，按照預(yù)算單位建立二級分戶賬，按照財(cái)政專項(xiàng)資金管理要求，建立各類專項(xiàng)資金登記簿，對專項(xiàng)資金進(jìn)行額度控制，取消支付中間環(huán)節(jié)。對財(cái)政性資金按照“集中管理，分賬核算，額度控制，直收直支”標(biāo)準(zhǔn)核算和管理。

參考文獻(xiàn):

[1]韋森.財(cái)權(quán)制衡與中國改革,天則經(jīng)濟(jì)研究所成立二十周年主題發(fā)言，2013年7月

[2]陳建奇,李金珊.國庫現(xiàn)金對貨幣供給政策的影響機(jī)制及證據(jù)[J].世界經(jīng)濟(jì)，2008年第7期

[3]陳建奇,李金珊.國庫資金對貨幣政策信貸傳導(dǎo)機(jī)制的影響[N].貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2007年第5期

[4]趙一鳴.探索財(cái)政資金管理新模式[J].中國金融，2012年第24期

[5]王璐.國庫現(xiàn)金管理與貨幣政策協(xié)調(diào)發(fā)展探索[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2011年第26期

圖三：財(cái)政部門調(diào)解貨幣供應(yīng)量示意圖

(四)嚴(yán)重?cái)_亂了國庫現(xiàn)金管理操作

利用財(cái)政專戶進(jìn)行國庫現(xiàn)金轉(zhuǎn)入與轉(zhuǎn)出的財(cái)政專戶操作，影響了流通市場貨幣供應(yīng)量，反映出其與國庫現(xiàn)金管理的商業(yè)銀行存款操作具有同質(zhì)性，形成了實(shí)質(zhì)上的國庫現(xiàn)金管理操作。但二者不同的運(yùn)作方式，導(dǎo)致財(cái)政專戶操作對貨幣政策的影響更加劇烈，同時(shí)也直接影響國庫現(xiàn)金管理操作的正常發(fā)展。

中國人民銀行和財(cái)政部制定了《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》（財(cái)庫[2006]37號）、《中央國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款業(yè)務(wù)操作規(guī)程》（銀發(fā)[2006]337號）等辦法。在財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合方面，規(guī)定了中國人民銀行負(fù)責(zé)監(jiān)測貨幣市場情況，建立了由財(cái)政部國庫司、中國人民銀行貨幣政策司和國庫局組成的協(xié)調(diào)機(jī)制。規(guī)定商業(yè)銀行以存款金額的120%國債為質(zhì)押獲得存款。這一系列規(guī)范中央國庫現(xiàn)金管理操作措施，對加強(qiáng)財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，平滑國庫現(xiàn)金管理操作對貨幣政策的影響，提高國庫現(xiàn)金管理操作的協(xié)調(diào)性、安全性、科學(xué)性、規(guī)范性、公正性等方面起到了積極的作用。

然而，調(diào)查顯示，財(cái)政專戶存款的運(yùn)作，相比較與國庫現(xiàn)金管理操作，缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，不論是在商業(yè)銀行的選擇還是期限、抵押等規(guī)定方面顯示出很大的隨意性。

下面對中央國庫現(xiàn)金管理與財(cái)政專戶存款從運(yùn)作方式和對貨幣政策的影響方面作一比較。

[表2運(yùn)作方式比較&&中央國庫現(xiàn)金管理操作&財(cái)政專戶存款&協(xié)調(diào)機(jī)制&有&無&質(zhì)押&有（120％）&無&期限&定期&活期&操作方式&公開招標(biāo)&隨意＊&]

＊部分地區(qū)財(cái)政專戶的操作與商業(yè)銀行融資力度掛鉤

[表3 對貨幣政策的影響比較&&中央國庫現(xiàn)金管理操作&財(cái)政專戶存款&協(xié)調(diào)性&高&低&流動性&低&高&風(fēng)險(xiǎn)性&低&高&收益性&高&低＊&透明性&高&低&]

＊這里僅從直接收益角度進(jìn)行比較，并未考慮地方綜合收益

從表2和表3可以看出，財(cái)政專戶操作由于缺乏與貨幣政策的協(xié)調(diào)機(jī)制，而且大多屬無抵押的活期存款，對央行貨幣供應(yīng)量調(diào)控操作的沖擊較大。而其對國庫現(xiàn)金管理操作的影響主要表現(xiàn)在：

一是影響國庫現(xiàn)金管理的規(guī)范操作和發(fā)展。國庫現(xiàn)金管理有一套嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范、科學(xué)的操作方法，而財(cái)政專戶操作缺乏必要的約束和協(xié)調(diào)監(jiān)督管理機(jī)制，使得許多地方財(cái)政熱衷于財(cái)政專戶操作，阻礙了國庫現(xiàn)金管理操作的健康發(fā)展。另一方面財(cái)政專戶的存量越大，國庫現(xiàn)金余額則越小，那么可供國庫現(xiàn)金操作的資金就越少。

二是干擾國庫現(xiàn)金流量預(yù)測的準(zhǔn)確性。國際經(jīng)驗(yàn)表明科學(xué)預(yù)測國庫現(xiàn)金流量是國庫現(xiàn)金操作的必要條件，是國庫現(xiàn)金管理決策的重要依據(jù)。財(cái)政專戶操作引發(fā)國庫現(xiàn)金余額波動幅度大，國庫現(xiàn)金流量不確定性因素增加，國庫現(xiàn)金流量沒有呈現(xiàn)出應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)規(guī)律。部分地方國庫已經(jīng)開展的國庫現(xiàn)金流量預(yù)測與實(shí)際存在較大差距，也從實(shí)踐角度證明了財(cái)政專戶操作對國庫現(xiàn)金流量預(yù)測的準(zhǔn)確性干擾很大。

五、對策建議

(一)深化國庫集中收付管理制度改革，取消財(cái)政專戶

《財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案》標(biāo)志著國庫集中收付管理制度改革邁出了關(guān)鍵的一步。但是方案中“建立國庫單一賬戶體系，所有財(cái)政性資金都納入國庫單一賬戶體系管理，收入直接繳入國庫或財(cái)政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。”等內(nèi)容模棱兩可，國庫單一賬戶“體系”和“國庫或財(cái)政專戶”，體現(xiàn)出方案的軟約束和不徹底，其中蘊(yùn)藏了太多的操縱空間。導(dǎo)致經(jīng)歷了12年的國庫集中收付管理制度改革，國庫單一賬戶管理依然沒有得到全面落實(shí)，財(cái)政專戶的規(guī)模和數(shù)量并未得到有效遏制，對貨幣政策的沖擊也日益加重。建議加快改革步伐，盡快向國務(wù)院提出深化國庫集中收付管理改革方案，從制度層面完善和強(qiáng)化硬約束。明確國庫單一賬戶管理，在全國范圍內(nèi)開展取消財(cái)政專戶試點(diǎn)，在5年之內(nèi)全面完成推廣，實(shí)現(xiàn)真正意義上的國庫單一賬戶管理，消除財(cái)政專戶對貨幣政策的沖擊。

(二)強(qiáng)化商業(yè)銀行財(cái)政性資金繳存管理，阻斷利益驅(qū)動

財(cái)政性資金繳存管理是人民銀行準(zhǔn)備金管理的重要手段，應(yīng)充分發(fā)揮人民銀行的職能作用，改革存款準(zhǔn)備金制度。作為“全口徑預(yù)算”管理改革和“國庫單一賬戶”管理改革的配套措施，重新劃定財(cái)政性存款的繳存范圍，按照全口徑預(yù)算的要求，將所有財(cái)政性資金界定為100％繳存央行的范疇，阻斷商業(yè)銀行利益驅(qū)動，促使所有財(cái)政性資金流入國庫單一賬戶管理，由央行提供政府所有收支活動的核算服務(wù)，體現(xiàn)中央銀行作為政府的銀行服務(wù)社會的特性。同時(shí)要豐富商業(yè)銀行財(cái)政性資金繳存情況審核手段，加強(qiáng)檢查監(jiān)督力度，健全并嚴(yán)格執(zhí)行處罰規(guī)定，避免將財(cái)政性存款混為一般存款情況的發(fā)生。

(三)推進(jìn)地方國庫現(xiàn)金管理操作，疏通國庫現(xiàn)金流渠道

對財(cái)政專戶的管理應(yīng)采取“堵疏同步，堵疏并重”的原則，即運(yùn)用財(cái)政性資金繳存管理手段堵塞財(cái)政專戶存在的外部誘因，采取國庫現(xiàn)金管理操作疏通國庫現(xiàn)金存量大的問題。《中國人民銀行法》規(guī)定，中央銀行凈利潤全部上繳中央財(cái)政，虧損由中央財(cái)政撥款彌補(bǔ)，中央銀行與中央財(cái)政是利益共同體。對中央財(cái)政而言，當(dāng)國庫現(xiàn)金管理操作與貨幣政策調(diào)控手段同向時(shí)，可以獲得預(yù)期收益；當(dāng)國庫現(xiàn)金管理操作與貨幣政策調(diào)控手段逆向時(shí)，為保持合理的貨幣供應(yīng)量，央行須采取對沖操作，綜合收益很可能是負(fù)值。因此，中央國庫現(xiàn)金管理操作應(yīng)更加注重與貨幣政策的協(xié)調(diào)一致。對地方財(cái)政而言，國庫現(xiàn)金管理操作是對地方財(cái)政利益的再分配。一旦取消財(cái)政專戶，地方財(cái)政對國庫現(xiàn)金管理操作的需求將會十分強(qiáng)烈。應(yīng)盡快出臺地方國庫現(xiàn)金管理操作辦法和實(shí)施細(xì)則，明確地方國庫現(xiàn)金管理操作主體、操作規(guī)模、操作方式和操作進(jìn)度等具體要求，全國統(tǒng)一分配操作指標(biāo)，實(shí)行“中央統(tǒng)一管理，地方具體實(shí)施”的管理模式，確保國庫現(xiàn)金管理操作對貨幣政策的影響可測、可控、可調(diào)。

(四)完善現(xiàn)代化服務(wù)型國庫建設(shè)，滿足全口徑核算需求

國庫信息處理系統(tǒng)（TIPS）、國庫會計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）、國庫管理信息系統(tǒng)（TMIS）三大核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)在全國范圍運(yùn)用推廣，為政府收支活動提供核算服務(wù)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。建議豐富TIPS系統(tǒng)業(yè)務(wù)種類，開發(fā)通過TIPS辦理非稅收入、基金收入等電子繳庫功能，開發(fā)通過TIPS辦理財(cái)政支出功能。完善TCBS核算功能，建立庫款戶一級分戶賬，按照預(yù)算單位建立二級分戶賬，按照財(cái)政專項(xiàng)資金管理要求，建立各類專項(xiàng)資金登記簿，對專項(xiàng)資金進(jìn)行額度控制，取消支付中間環(huán)節(jié)。對財(cái)政性資金按照“集中管理，分賬核算，額度控制，直收直支”標(biāo)準(zhǔn)核算和管理。

參考文獻(xiàn):

[1]韋森.財(cái)權(quán)制衡與中國改革,天則經(jīng)濟(jì)研究所成立二十周年主題發(fā)言，2013年7月

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