城鄉統籌語境下農業補貼機制法律問題研究以成渝統籌實驗區為例的實證分析

王軍杰+申莉萍

基金項目：省哲學社會科學規劃項目（SC12C028）

摘 要：自2006年全面廢除農業稅，實施現代意義上的農業補貼制度以來，我國已總體進入"以工促農、以城帶鄉、工業反哺農業"特定歷史階段，城鄉統籌戰略一定意義上是此階段一個"特寫"。全國首個"成渝統籌城鄉綜合改革試驗區"較具典型性和代表性。然近7年統籌實踐表明，實驗區需切實發揮"先行、先試"的政策優勢，借鑒發達成員補貼經驗，完善補貼制度規范，以克服補貼機制政策化、補貼結構不合理、補貼規則碎片化的缺陷，滿足城鄉統籌戰略規則層面的需求，助益城鄉統籌戰略的全國推進。

關鍵詞： 城鄉統籌;成渝實驗區;農業補貼;法律規則

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼： A文章編號：1003-7217(2014)03-0140-05

研究西方發達成員農業補貼機制及法律規范，有兩個成功經驗可資借鑒：一是科學設置農業補貼制度，建構完善的補貼機制確保對本國農業的高效支持；二是頒行完善的農業補貼立法確保前述補貼機制的落實［1］。成渝統籌實驗區成立以來，農業補貼水平不斷提高，以中央和地方的支農政策為依托，逐步強化了政府一般服務、糧食公共儲備等"綠箱"支持，啟動了糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼、農資綜合補貼等"黃箱"支持，農業補貼框架基本形成。然兩地補貼機制缺乏立法規范層面的認同，主要以政策文件、辦法、通知的形式存在，效力位階低，可預期性、穩定性較差。立足成渝實踐，建構科學、穩定、長效的支農法律制度確保補貼機制的最終落實，不單是一個經濟問題，更是一個迫切的法律問題。

一、成都市農業補貼規則的現狀與不足

成都城鄉統籌改革實驗區，自實施"反哺農業、支持農村"戰略以來，農業補貼結構體系和補貼機制已基本形成。然規則體系嚴重滯后，農業補貼制度主要散見于系列政策文件中，少部分以地方性法規、政府規章、部門辦法的形式存在。

（一）"綠箱"補貼措施的政策文件、法規和規章

從2004年啟動城鄉統籌改革至2007年正式獲批為"國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區"，成都關于推進城鄉統籌戰略的四個關鍵性文件①，均以紅頭政策文件的形式發布。政策性文件對農業的反哺與支持只能進行原則性規定，即加大農村公共事業投入、增加農業科技投入、加快農村人口轉移、進行戶籍制度改革等，一定程度上形成了統籌城鄉發展的"政策體系"。其中2007年政策文件中，進一步明確了農業未來10年的發展目標。但上述原則和目標大多未能轉化為地方性法規或規章，操作性較差，執行力較弱。

從2008年至今，成都市政府發布的關于農業補貼的文件主要有五個②，此類政府規章在總結第一階段農業補貼經驗的基礎上，進一步強化了對農業、農村和農民的支持力度，政策性、原則性較強，制度性、機制性較差。2008年開始啟動"耕保基金制度"，由市、縣兩級政府每年從財政預算中安排26億元設立"耕地保護基金"，［2］為承擔耕地保護的農民提供養老保險補貼，調動農民保護耕地的積極性，確保耕地總量不減少、糧食生產能力不下降。為了配合"耕保基金"制度的落實，成都市農委還制定《成都市農村土地承包經營流轉管理辦法（試行）》，在全市初步建立起了市、縣、鄉三級土地承包流轉服務中心，為農民從事土地流轉和土地規模經營提供全程服務。屬于"綠箱"范疇的"耕保基金"制度，是成都統籌實踐的一項創新，但該項制度的創設存有制度層面和規則層面的雙重缺陷，沒有解決農民自愿失地后的"失業"困境，亦沒有解決基金制度的規范保障問題。在后統籌時期，"綠箱"支持需要向農民的技術培訓、第三產業整合等方面大幅傾斜，并出臺完善的地方性法規，以確保該制度的長期、穩定運行。

成都市人大立法確立的農業方面的地方性法規只有三項③，且嚴格意義上而言，此三項地方性法規不屬于農業補貼規則的范疇，一個是為了落實"漁業法"而制定的具體實施辦法，另外兩個分別是"食品質量安全"和"種子規范管理"的規定，與農業補貼不甚關聯。

由此可知，成都市人大通過的關于農業補貼方面的專門性法規，至今仍是空白。直言之，WTO《農業協定》規定了12類"綠箱"補貼措施，成都實驗區啟動實施的共6項，這六類支持均沒有相關的地方性法規予以規范。政策、文件、政府規章雖然具有靈活性的優點，但政策目標短期性、補貼內容原則性、補貼制度碎片化等缺點更為突出。在農業補貼的初級階段，政策文件具有優勢，發展到較為成熟的階段，尤其是后統籌時期，需要以相對穩定的地方性法規和政府規章予以落定，以維持完善、合理的支持水平，提高支持效益。

（二）"黃箱"補貼措施的政策文件、法規和規章

成都城鄉統籌中的"黃箱"補貼規則，一定意義上而言，是上位政策文件的具體化。主要涉及易于對農產品價格造成影響的"四補貼"，即糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合補貼。由于"黃箱"補貼主要由國家統籌安排，故成都市除了自己個別領域的專項補貼制度外，其主要任務是落實四川省財政廳和農業廳有關補貼的規定。

財經理論與實踐(雙月刊)2014年第3期2014年第3期(總第189期)王軍杰,申莉萍:城鄉統籌語境下農業補貼機制法律問題研究

成都市政府、財政局、農業委員會在落實上級"黃箱"補貼政策時，結合本地實際，大多以辦法、方案、通知的形式予以實施。此類政府文件對各個區縣、村鎮最終落實"四補貼"政策，由于比較細化，操作性比較強，確保了補貼的順利發放和政策的具體落實。但此類"辦法、方案和通知"缺陷亦比較突出：其一是由于內容基本固定，故每年需要重復頒發，致使有關部門工作繁瑣重復，增加了工作負擔。如糧食直補和農機綜合補貼，每年補貼標準確定以后，補貼資金由財政廳撥給區縣財政部門，再直接把補貼款通過"一折（卡）通"的方式一次性直接兌付給農民。如果有比較完善的政府規章或地方性法規，每年主管部門只需發一個通知，補貼工作即可按照法規規定予以落實。其二是補貼的公示、發放和監管等程序性工作，區縣之間未能統一，防范難度較大，這樣容易產生冒領、截留、擠占、挪用補貼資金現象，如果把此類程序性工作上升為規章或法規，可以進一步規范、降低此類現象的發生。其三是具體辦法大都缺少嚴格的監管、制裁措施，導致冒領、截留、擠占、挪用的現象屢查不止。可以考慮在相應的規章或法規中對此進行嚴格規范，每年按規章或法規的規定進行檢查、核實，如有違反，按章辦事即可。

經過近7年的統籌實踐，成渝實驗區"黃箱"支持制度已相對比較完善，除了具體補貼額度每年不盡相同以外，其他內容基本固定，完全可以上升為農業委員會、財政局的規章，甚或市政府規章或地方性法規。此舉不但可以形成較為完善的制度體系，克服碎片化缺陷，賦予農民以穩定的預期，促使"黃箱"補貼政策的更好落實，還可以加大對"騙取補貼"、"挪用補貼"等非法行為的打擊力度，確保補貼款項足額、及時的發放。

二、重慶市農業補貼規則的現狀與不足

（一）"綠箱"補貼措施的政策文件、法規和規章

2007年6月國務院批準重慶為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區以后，2009年國務院出臺《關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》（國發［2009］3號），將重慶統籌城鄉改革和發展提升到國家戰略層面。2011年國務院以國函［2011］123號文件正式批復同意修訂后的《重慶市城鄉總體規劃（2007~2020年）》，進一步明確了重慶市城鄉統籌改革發展目標。重慶市為了配合落實城鄉統籌戰略，先后出臺《重慶市統籌城鄉綜合配套改革試驗總體方案》（渝府發［2009］68號）、《重慶市統籌城鄉戶籍制度改革農村居民轉戶實施辦法》》(渝府發［2010］78 號)、《關于統籌城鄉戶籍制度改革的意見》（渝府發［2010］78號）、《重慶市統籌城鄉戶籍制度改革社會保障實施辦法》（渝辦發［2010］202號）等多部紅頭政策文件和地方政府規章，上述文件涉及對農業、農民的轉移性支付與支持，但均為政策、原則性規定，對農業基礎設施建設、農民教育培訓、農業科技投入、生態環境保護等支持內容，沒有進一步明確，操作性差，執行力弱。

城鄉統籌戰略實施以來，重慶比較成熟的關于 "綠箱"支持的地方性法規和地方政府規章基本屬于空白，重慶農業農村信息網公布的8個"地方性法規"和9個"地方政府規章"，嚴格意義上而言，均不屬于"綠箱"支持措施的范疇，而且都是在城鄉統籌實施之前頒布的。政策文件確立的"綠箱"支持措施，多以部門辦法、通知的形式存在，依然處于政策文件的層階，補貼制度碎片化凸顯，規章、法規嚴重滯后。靈活性增強了，但政策目標短期性、補貼方式模糊性、補貼對象和補貼數額的隨意性等問題突出，尤其是監管懲罰措施嚴重缺位，使得補貼制度難達預期目標。

（二）"黃箱"補貼措施的政策文件、法規和規章

與成都統籌實驗區趨同，重慶市統籌實驗區的"黃箱"補貼規則，亦是上級政策文件的具體化。如2013年為了落實農業部、財政部《關于印發2013年畜牧良種補貼項目實施指導意見的通知》（農辦財［2013］46號）和《生豬良種補貼資金管理暫行辦法》（財農［2007］186號）、《奶牛良種補貼資金管理暫行辦法》（財農［2007］164號）》，重慶市農委、市財政局共同編制了《2013年重慶市生豬良種補貼項目實施方案》和《2013年重慶市肉牛奶牛良種補貼項目實施方案》。

重慶市"黃箱"補貼主要內容亦以"四補貼"（糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合補貼）為主。另外還涉及生豬和奶牛肉牛良種補貼、水稻機械化育秧作業補貼等內容。其中水稻機械化育秧補貼是重慶市城鄉統籌性項目補貼，其他均為落實國家補貼政策而制定的相應的執行措施。

由于我國的"黃箱"補貼機制框架基本穩定，重慶市政府除了自己個別領域的專項補貼制度外，其主要任務是執行落實國家的"黃箱"補貼政策，主要體現在兩個職能部門（市農業委員會和財政局）的文件、通知和規定上。補貼制度碎片化嚴重，補貼規則的效力位階偏低，規則體系比較凌亂，需要適時出臺相應的政府規章或地方性法規，把補貼機制制度化、規則化、體系化。

三、成渝統籌實驗區農業補貼規則的重構

如前所述，成渝城鄉統籌實驗區的"綠箱"和"黃箱"補貼規則，有很多共同之處。首先，"綠箱"規則基本體現在"城鄉統籌戰略"的政策文件中，并多以原則性、概括性表述存在，未能形成具體的法規體系，系統性、機制性較差。其次，"黃箱"補貼基本按照國家當年統一的補貼標準、范圍執行，具體執行程序每年基本類同，除了在補貼基金履行地方配套義務外，沒有更多的制度性內容，未能結合城鄉統籌的具體實際予以制度創新，且基本以政府、農業委員會、財政局的實施方案、辦法，甚或通知的形式存在，規章效力位階低，穩定性差。再次，作為地方性立法機構，同級地方人大在整個城鄉統籌戰略實施過程中未能履行其應有的立法職責，"綠箱"和"黃箱"補貼的專門性地方性法規嚴重缺失，體系凌亂，綱目不舉，不易于政策的穩定執行。最后，由于國家當前有關農業補貼的法律體系不甚完善，沒有專門的"農業補貼法"或"農業國內支持法"，《農業法》只對"扶持、支持農業"進行了原則性規定，具體實施基本上依靠國務院、農業部和財政部的規章。如從2006年起算，我國農業補貼政策已實施7年有余，制度框架基本成形，亦積累不少成功經驗，應上升為具體的法律或行政法規，借鑒發達國家成功經驗，建構完善的農業補貼法律體系和法律機制，確保農產品產量，進一步增加農民收入，提高農產品國際競爭力。

1.實際上，有關農業合作社的法律機制和立法體系的建構，已經在正確的方向上，取得了范例式經驗，農業補貼法律體系的建構，尤其是成渝統籌實驗區農業補貼規則的建構，農業合作社立法范例可資借鑒。農業合作社立法體系業已形成"法律、行政法規、地方性法規、地方政府規章"這樣一個體系完整、邏輯嚴密的規則體系。政府對農業合作組織法律制度支持，亦包括資金支持，極大地促進了農業專業合作組織的發展，提升了農業的組織化、市場化能力。截至2013年6月底，全國已注冊的農業合作社已達82.8萬家，這或許是此成功立法模式之佐證。

2007年7月1日《中華人民共和國農民專業合作社法》開始實施，與此同時國務院頒布《農民專業合作社登記管理條例》配合上位法運行。重慶市人大常委會2011年通過《重慶市實施中華人民共和國農民專業合作社法辦法》，同年7月1日開始實施。四川省人大常委會于2010年通過了《四川省中華人民共和國農民專業合作社法實施辦法》，同年11月1日開始實施。成都市農委制定頒行《建立農民專業合作社的條件》和《建立農民專業合作社的程序》。不同級別的法律分別調整不同層級的問題。如"合作社法"對合作社的設立條件、成員資格、組織機構、解散與清算以及法律責任等進行了全面而原則性規定。"行政法規"對上位法進行了細化，對登記事項、登記具體條件、登記的變更與注銷、法律責任等做了具體規定，使其更具操作性和執行性。"四川地方性法規"除了細化上位法的規定以外，還結合四川農業實際，對區縣級政府提出鼓勵、扶持合作社組織的具體措施，使其頗具針對性。成都市《建立農民專業合作社的條件》和《建立農民專業合作社的程序》對合作社的設立與程序作了詳盡規定，促進了成都市農業組織的較好發展。因此，合作社領域專項立法體系，系我國當前農業以及農業補貼（"綠箱"規則）方面最為完善的立法范例，法律、行政法規、地方性法規與辦法，上位法與下位法緊密銜接，形成了該領域完整、有機的制度體系。農民專業合作社法律體制在財政投入、稅收減免、金融服務、項目承擔、人才培養等方面享受特定的扶持政策，同時在用地、用電、運輸等方面也有特殊優惠。農業合作社立法完善的制度機制確保了中央財政及各級地方財政對農業合作社扶持力度的不斷提高，2012年中央財政對農民專業合作社專項扶持資金達到9.5億元，各省經費增長也很快，據不完全統計，2012年省級專項扶持資金達22億元。［3，4］

反觀成渝兩地農業補貼法律規則，則主要由相關農業行政部門和財政部門負責制定和實施，即有關制度規則均屬于地方政府部門規章的范疇，且體系凌亂，碎片化凸顯，效力位階低。在沒有上位法、法律或行政法規的情況下，地方政府尤其是地方人大，應考慮把有關的"綠箱"和"黃箱"補貼措施，尤其是比較成熟的"四補貼"制度，以地方性法規的形式確立，并規定補貼額度范圍、補貼操作方式、補貼標準、執行機構、監督制裁等內容，使得補貼更為規范化、機制化，進而助益后城鄉統籌戰略的順利推進。

2.如若從2006年作為我國現代意義上農業補貼政策的起始，至今已近8個年頭，補貼范圍、補貼規模、補貼程序、補貼目標等制度內容，已相對較為成熟，尤其是"黃箱"四類補貼，每年除了額度增加外，基本沒有變化。WTO《農業協定》列舉的12"綠箱"補貼中，我國當前已啟用6大類，［5］每年亦基本一致，除了增加補貼額度外，沒有大的變化。因此，我國農業補貼框架體系已基本形成，應借鑒歐美有關成員的成熟做法，及時修改《農業法》或制定專門的"農業補貼法"，并每5年或6年調整一次，把補貼制度法律化、機制化。在上位法沒有及時修改或沒有出臺的情況下，對于全國首個城鄉統籌實驗區而言，如"黃箱"補貼和"綠箱"補貼基本上處于無法可依的局面，即主要以政策文件或部門規章為主，那么地方政府可以考慮把相關程序性規定和監管制裁性規定先行出臺地方性法規或地方政府規章。尤其是成渝統籌實驗區，已獲得中央授權可在某些領域"先行、先試"，完全可以考量出臺"綠箱"和"黃箱"方面的地方性法規。首先，針對"黃箱"補貼制度，成渝兩地政府或人大可以考慮制定相應的規章或地方性法規，對"四類補貼"的補貼原則、功能目標、補貼范圍、補貼資金增幅、監督制裁等內容進行細化，形成機制。其次，對于"綠箱"補貼，由于當前國家層面還沒有出臺完善、系統的補貼制度體系，除了"農業專業合作組織法"外，基本上以各個部門規章的形式在實施。所以，成渝地方政府和人大可以考慮從農業基礎設施、農業科研、農民教育培訓、耕地保護、防災救災、糧食儲備、農村金融、農業保險等方面出臺專門性政府規章或地方性法規，以適應城鄉統籌一體化改革對制度、規則創新的需求。

當前，成渝實驗區已步入"后城鄉統籌時期"，反哺農業、支持農村發展的法規制度體系嚴重滯后，未能形成執行統籌的法律機制。一方面緣于國家層面關于農業補貼的法律機制不完善，《農業法》作為基本法律存在嚴重缺陷，專門性的農業補貼立法缺失，致使農業補貼政策的實施主要依靠農業部、財政部部門規章、辦法，甚或通知。但成渝城鄉統籌戰略是國務院授權實施的，可以在一些方面"先行、先試"，這就為成渝兩地在補貼方法、補貼范圍、補貼機制等方面的創新和立法提供了"合法性"授權。因此，國家層面農業補貼法律機制的滯后，對成渝兩地農業補貼法規體系和城鄉統籌法規體系的構建并不形成根本性阻礙，至少對"城鄉統籌"法規體系的建構沒有影響，畢竟城鄉統籌戰略是從地方開始試點的。當然，國家相應補貼法律機制較為完善，如農業合作社立法方面，對于成渝兩地法規體系的構建更為順理成章，更為方便易行。另一方面，成渝在城鄉統籌戰略實施過程中，由于政府文件、規章、辦法，甚或通知比較靈活，便于操作，故傾向于傳統的文件、辦法和通知，對法規確保政策落實的機制和作用重視不夠，亦與地方政府的長久性、規范性思維欠缺密切相關。"黃箱"補貼主要靠上級部門的指令行事，但在具體的實施辦法、程序，尤其是監督制裁與懲罰方面，地方特色突出，成渝兩地應盡快出臺相應的政府規章或地方法規。"綠箱"補貼主要靠地方政府實施，農田保護、基礎設施改建、鄉村環境治理、農業保險、農民培訓就業等方面的制度建構，成渝兩地政府在國務院授權的范圍內，可以"先行、先試"，構建完善的法規制度體系，形成穩定、長期的農業支持法規機制和城鄉統籌法規機制。

故在統籌戰略已實施多年的背景下，為了后城鄉統籌戰略的順利推進，成渝兩地必須改變補貼規則碎片化，補貼規則嚴重滯后，補貼系統雜亂無章的缺陷，糾正補貼目標短期性、補貼方式模糊性、補貼對象和補貼數額的隨意性等問題。為此，有必要建構一套完善的農業補貼法規體系，把補貼制度規范化、機制化，進而助益后城鄉統籌戰略的順利推進。

從國家層面而言，法律和政策的最大區別在于前者的執行力強，而后者具有很大的時效性和波動性，人為因素較多。美國經驗告訴我們，如果將農業補貼的相關規定通過法律的形式固化下來，會增強農民對未來的預期以及對政策執行的安全感［6］。因此，應借鑒發達成員成功經驗，修改農業法或制定專門的農業支持法，推動農業補貼方式方法、政策工具、補貼標準、管理等方面的明確化和長期化，提高農業補貼政策的穩定性和連續性，形成一個穩定、規范的支農機制體系，助益農業的可持續發展，增強農產品國際競爭力。

四、結束語

WTO《農業協定》把農業補貼分為"黃箱"、"綠箱"和"藍箱"三大類別，成渝統籌實驗區的農業補貼只涉"黃箱"和"綠箱"的部分措施。結合成渝發展實際，"結構調整"支持應盡快啟動，重慶應進一步強化"地區援助"的支持力度。當前成渝兩地"黃箱"支持水平沒有逾越8.5%的上限，但重慶的支持空間已不大。在糧食自給率持續降低的情況下，兩地的"黃箱"支持應以區域糧食安全為導向，"綠箱"支持應進一步提升支持額度，并逐步向"科研、培訓、環保、食品安全"綠色補貼傾斜，以實現補貼的多功能性和效益的最大化。成渝統籌實驗區補貼框架體系已基本形成，但法律規范嚴重滯后，多以"文件、辦法、通知"的形式存在，碎片化嚴重，效力位階低，體系雜亂，應盡快出臺相應的地方性法規或地方政府規章，把農業補貼制度化、機制化、體系化，助益后城鄉統籌戰略的順利實施，并為其他省市的城鄉統籌戰略提供借鑒與參考。

注釋：

①參見：《中共成都市委、成都市人民政府關于統籌城鄉經濟社會發展推進城鄉一體化的意見》（成委發［2004］7號）；《中共成都市委、成都市人民政府關于深入推進城鄉一體化建設社會主義新農村的意見》（成委發［2006］24號）；《中共成都市委、成都市政府關于推進統籌城鄉綜合配套改革試驗區建設的意見》，（成委發［2007］36號）；《關于加強我市農村勞動力培訓和就業工作的意見》（成委辦發［2006］36號）。

②《成都市社會主義新農村規劃建設管理辦法》（成府發［2009］37號）；《成都市農業和農村經濟發展第十二個五年規劃（2011~2015）》（成府發［2011］27號）；《2013~2017年全市統籌城鄉改革發展工作方案》；《關于堅持統籌城鄉發展加快災后農村重建的意見》（成府發［2008］46號）；《關于統籌推進農村產權制度改革與災后重建工作的實施意見》（都委辦［2008］106號）。

③《成都市農作物種子管理規定》（2002）；《成都市中華人民共和國漁業法實施辦法》（2006年）；《成都市食用農產品質量安全條例》（2006）。

④近年來，農民專業合作社蓬勃發展，數量快速增長。截至2013年6月底，全國依法登記的專業合作社已達到82.8萬家。at:http://politics.people.com.cn/n/2013/0828/c1001-22721171.html，2013年10月9日。

參考文獻：

［1］王軍杰．論我國農業國內支持制度的完善與重構［J］．財經理論與實踐，2012，（2）：117-121.

［2］張紅宇．關于城鄉統籌推進過程中若干問題的思考［J］．管理世界，2010，（9）：128-132.

［3］苑鵬．農民專業合作社的財政扶持政策研究［J］．經濟研究參考，2012，（36）：112-117.

［4］劉穎瑩.成都統籌城鄉改革中的權利傾斜性配置［J］.邵陽學院學報社科版,2011,(5):52-56.

［5］王煒．WTO框架下我國農業補貼政策發展趨勢［J］．經濟研究導刊，2013，（8）：98-104.

［6］董運來．國外農業支持政策及其啟示［J］．地方財政研究，2012，（12）：63-68.

(責任編輯:王鐵軍)

Study on Legal Problems of Agricultural Subsidy Mechanism

in Context of Urban and Rural Overall Planning DevelopmentAn

Empirical Analysis of ChengduChongqing Experimentation Area

WANG Junjie,SHEN Liping

（Law School, Sichuan University, Chengdu, Sichuan 610207, China）

Abstract：China has come to the historical stage in which industry nurtures agriculture development,since the abolition of agricultural tax and the implementation of the system of agricultural subsidies in 2006. Urban and rural overall planning development is a "closeup" of the stage. The first approved ChengduChongqing Urban and Rural Comprehensive Reform Pilot Area is a typical and representative model. The nearly 7 years practice shows that Chengdu and Chongqing must give the pilot policy to its full play, and take advantage of the experience of the developed members agricultural subsidy system to optimize the structure of agricultural subsidy, improve the system of agricultural subsidies, and overcome the defects of inflexibilty and fragmentation of the subsidy mechanism in order to promote the development of rules for the strategy of urban and rural overall planning development and the implementation of the urban and rural overall planning strategy on a national scale.

Key words：Urban and rural overall planning development; ChengduChongqing Experimentation Area; Agricultural subsidy; Legal rules