旅游景區門票定價及調價的法律思考

馬志華

摘要：我國景區門票定價及調價引起業界廣為關注，大多數學者對景區門票“漲”聲一片發出了質疑的聲音，反映了景區門票價格關涉的各方之間的利益訴求及博弈，實踐中各景區門票“‘禁期不漲，長期漲！”“只漲不跌”的亂象，引發了筆者法律視角的思考。景區門票的定價及其調整，應從不同景區類型的法律屬性著手分析，綜合考量景區的功能定位等因素，進而對建立健全合理、合法的門票定價及其調整制度提出拙見。

關鍵詞：旅游景區；旅游資源；門票價格

中圖分類號：F714.1文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）07-0100-02

一、引言

2004年北京故宮、頤和園、八達嶺長城等景區、景點門票紛紛漲價以來，旅游景區門票上漲成為一種常態。2013年4月10日，湖南鳳凰古城開始實施捆綁售票，游客需要購買148元門票才能進去古城，這一舉措引起了當地居民和游客的普遍質疑。一段時間以來，旅游景區門票的定價、漲價、新設收費形式等現象，引發了學術界、旅游從業人員及旅游者的廣泛關注和研究。筆者期望通過法律的視角切入，對這一熱點問題進行相關法律分析。

二、旅游景區（資源）產權歸屬的法律分析

對景區門票定價及調價現象，涉及到不同類型旅游景區的差異，因此需要首先從其分類切入。為了論證的方便，筆者將其劃分為：自然景區（如：地貌風景、海景、公園、山地、動物群、植物群、海岸、島嶼）；文化景區（如歷史遺跡、考古遺址、建筑物、風味菜系、紀念碑、工業遺址、博物館等）；有當今人們參與或介入其中的文化景區（如：超大型活動、節事活動、宗教活動、高爾夫、主題樂園、游樂園、運動賽事等）。

以上旅游景區（資源）分類，解決了對旅游景區門票定價及調價進行法律分析的第一步，接下來將從法律、法理的角度去考量旅游景區（資源）的產權歸屬。應當說，明確旅游景區（資源）的產權歸屬，是對旅游景區門票定價及調價進行法律分析的關鍵問題所在，因為產權明晰后，方可權責分明。法律層面，產權是指一種財產所有權，也就是所有權人對“物”所享有的占有、使用、收益及處分的權利。產權（所有權）是物權的一種。根據“物權法定”原則，旅游景區（資源）的產權歸屬不是任何人、任何組織可以創設或規定的，而應根據物權法等相關法律規定進行明確。基于前文中對于旅游景區（資源）的分類，結合我國物權法的規定：可以明確不同類型旅游景區（資源）的所有權歸屬，進而明確旅游景區門票定價及調價權利的歸屬、限制等。我國憲法、物權法、文物保護法等多項法律規定表明：絕大部分旅游景區（資源）均屬于國家所有。而人造旅游資源，應當根據其開發建設的土地使用權情況、資金來源等綜合確定其產權歸屬。筆者認為，“誰投入、誰開發、誰所有”是確定此類旅游景區（資源）的產權歸屬的基本原則。

法理上，旅游景區（資源）的產權歸屬界定后，對于旅游景區（資源）的經營權、管理權，包括旅游景區門票的定價及調價的權利歸屬，理論上都應當屬于產權歸屬者。對于國家所有的旅游資源，所有權實現方式是由國家代表人（即國務院）或授權各級政府來行使，實際上是在行使“經營權”。但在我國現行旅游資源管理體制下，屬于國家所有的旅游景區（資源），根據景區的不同性質，由不同的政府部門管理：“風景名勝區”由縣級以上人民政府設立的風景名勝區管理機構管理，“文物保護區（單位）”由文化部門管理，“歷史文化名城、鎮、村”由文物、建設部門主管，“寺廟”由宗教部門管理等。

關于旅游景區門票上漲引發熱議，一方面是基于旅游景區（資源）產權歸屬大多屬于國家所有，而對此類旅游景區（資源）進行開發的過程中，出現了經營權的轉讓或授權管理、經營，所有權和經營權的分離，導致產權歸屬的狀態不明晰，最終形成了改革開發前的國有工業企業一樣，國有演化為事實上的“部門所有”或“地方所有”；另一方面是基于旅游景區（資源）經營、管理部門與旅游者、商戶之間因不同的利益訴求而出現分歧：經營、管理部門，寄希望于“門票經濟”增收，致使景區門票 “‘禁期不漲，長期漲”；旅游者作為旅游景區門票的消費者，自然希望景區門票價格走低，且盡量不要調整，最好能夠實現免票；商戶對門票價格的關注其實更多的體現為對游客數量關注，一般而言，這一利益群體的在門票價格上的訴求與旅游者是一致的。

三、旅游景區定價及調價的思考

隨著國民旅游需求的增長，國家層面對旅游業的重視不斷強化：大部分國家所有的旅游景區（資源）的開發不斷深化，在景區門票門票節節攀升的背景下，催生了網絡上迅速走紅的“全國各大景點逃票攻略”，面對這樣“紛紛逃票”的尷尬，我們不能只譴責國民素質低下，而應該冷靜反思現行的旅游景區門票制度。對于絕大部分產權歸屬于國有的旅游景區（資源），其門票的定價、調價，筆者認為，應當考慮如下因素。

（一）旅游資源的公共屬性

前文論述了我國絕大部分旅游景區（資源）歸國家所有，我國《民法通則》第七十三條的規定，國家財產屬于全民所有。故國家所有的旅游景區（資源），具有社會全體共同所有的特征，即每個人都對國家所有的旅游景區（資源）擁有所有權。因此對景區門票的定價及調價，必須考慮到這一公共屬性，應當充分體現讓利于民而不是與民爭利，這也是對旅游景區（資源）公共屬性的最好詮釋。令人欣慰的是，我國新頒行的《旅游法》對利用公共資源開放的旅游景區門票進行了原則性的規定，即：景區經過主管部門批準方可有償收取門票。利用公共資源開放的景區門票實行政府定價或者政府指導價。其他景區門票實行市場定價，其價格應當向價格主管部門備案。景區門票價格變動應提前6個月公布。景區應當明示另行收費的游覽項目。應當說，這樣的規定，使旅游景區門票定價、調價行為有法可依。但我們更應當關注的是違反該規定后應承擔怎樣的后果，關注法律規定的嚴格施行，以確保類似文章開頭所舉的鳳凰古城收費事件在法律規定的范圍內運行。

（二）考慮旅游景區消費者（旅游者）的訴求

旅游者對旅游景區（資源）的消費，追求的是一種精神上的愉悅和放松；另一方面，旅游資源雖具有“稀缺性”、“不可再生性”等特點，但是旅游者對旅游景區的游覽，難以直觀看出對旅游資源的消耗有多大。此外，旅游者進行旅游活動，除了門票開支外，還需支付吃、住、行、購物、娛樂等多方面的費用。因此，旅游者對于旅游景區門票價格的訴求是低價而穩定。總之，旅游景區門票定價及調價，都應當考慮到人們的平均收入水平，以及在旅游方面的支出。合理、合法定價，并在相當長的時間內保持該定價。

（三）加大旅游景區門票立法

市場經濟是法制經濟，旅游景區的定價及調價也必須遵守法律規定的“游戲規則”。關于旅游景區門票的法律規定，目前已有相對完善的法律體系。作為價格領域的基本法，有《價格法》；作為旅游行業的基本法，新出臺實施的《旅游法》第四十三、四十四條也專門對利用公共資源開放的旅游景區門票制定了原則性規定。但筆者認為這些規定還需進一步制定實施細則以及違反該規定后的法律后果。我們在貫徹實施這些法定游戲規則的過程中，也應當嚴格執行，不能被“景區運營成本增加”所綁架，也不能向地方政府等與景區運營利益掛鉤的部門利益訴求妥協。部門規章的制定雖然可以很好的補充立法層面的不足與漏洞，但也應當充分論證并借助各種媒體廣泛征求公眾的意見，避免出現2007年國家發改委關于進一步做好當前游覽參觀點門票價格管理工作的通知（發改價格[2007]227號）被誤讀為“三年內不允許漲價，但三年后可以漲價”的尷尬。

（四）擺脫對“門票收入”的依賴，做長旅游產業鏈、做大旅游經濟

中國旅游研究院發布的一份報告顯示，景點門票、交通花費占國內游客旅游支出的比例最大，分別占21.92%、20.92%，門票開銷在旅游支出中的高占比，反映了我國旅游行業發展的病態和滯后。杭州西湖景區免門票的成功案例，確實是對“門票經濟不可取”的有利論證。雖然有觀點認為西湖“免票模式”具有地域性特點，但是低廉的門票價格乃至免門票是旅游大眾的呼聲。海南省相關職能部門提出：控制CPI漲幅，進一步降低景區門票價格。這些旅游業發達省份的經驗，給我們擺脫“門票經濟”提供了很好的借鑒。由于旅游景區（資源）的開發必將對周邊其他業態的經濟領域帶來利好，政府有關部門可以考慮對旅游景區周邊其他大旅游產業鏈條上的收入填補景區門票收入對財政貢獻的不足，形成發展大旅游的局面。

（五）借鑒國外先進經驗

從國際視野觀察，一個大的潮流和趨勢均是對利用公共資源開發的景區門票，實行“免票”或低成本提供給民眾觀賞、游覽、接受教育等等。例如西班牙的古艾爾宮是免費的；從2007年開始,韓國所有的國立公園免費開放，景區因此減少的門票收入由政府財政補貼。首爾世界文化遺產宗廟的門票僅為1000韓元(約合5.5元人民幣)，這個價格相當于在韓國買一個蘿卜的價錢，且這些園區內基本沒有另行收費項目。

四、結語

綜上所述，自然景觀是大自然“鬼斧神工”的杰作，其權屬不能歸屬于某一個人或者某一團體（或機構）；文化遺產則屬前人留下的遺產，是中華民族祖先給后世留下的財富，其應當屬于中華民族共同所有的寶貴財富。對于有當今人們參與或介入其中而開發來的旅游資源，其權屬應當按照“誰投入、誰開發、誰享有”的基本原則確定該類別旅游景區（資源）的產權歸屬。我國絕大部分旅游景區(資源)國家所有的法律屬性，決定了旅游景區定價及調價過程中應當考慮到的公共屬性，在旅游景區門票定價及調價的過程中，應當樹立發展“大旅游”的理念，戒除對“門票經濟”的依賴，遵守法律體系確定的“游戲規則”，兼顧各個利益主體的不同利益訴求，充分發揮價格聽證的作用，順應對公共資源開發的旅游景區門票實行免票或低價的國際潮流。

參考文獻：

[1] 魏翔，鄧州.資源景區門票的最優價格——基于閑暇約束的博弈模型[J].旅游學刊，2007(4)：62-66.

[2] 熊正德，張潔.游覽參觀點門票價格管理問題研究[J].消費經濟，2006(2):53-56.

[3] 陳蕓，黃遠水.我國景區門票價格管理初探[J].桂林旅游高等專科學校學報，2006(2)：48-51.

[4] 曹三強，潘秋玲.中外景區門票價格的比較研究[J].價格理論與實踐，2007(1):57-58.

［責任編輯：蘭欣卉］