村務(wù)民主管理存在的問題與對策

金正帥

摘 要：實行村民自治20多年來，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)取得了很大的進展，但是，在民主選舉取得長足進展、走向制度化的同時，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的發(fā)展卻十分緩慢。要以選舉為起點促進村務(wù)的民主管理；以程序為重點影響村務(wù)民主管理結(jié)果；完善相關(guān)制度，保證民主管理的制度供應(yīng)；培育農(nóng)村民主文化，提高村民決策能力。

關(guān)鍵詞：村務(wù)；民主決策；民主管理；民主監(jiān)督

中圖分類號D638 文獻標(biāo)識碼A 文章編號1007-7731（2014）14-09-03

實行村民自治20多年來，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)取得了很大的進展，農(nóng)村經(jīng)濟與社會保持了良好的發(fā)展勢頭，農(nóng)民的民主權(quán)利得到了一定的保障，農(nóng)民素質(zhì)得到了進一步提高，社會和諧穩(wěn)定。但是，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的成績僅僅是初步的，還有許多不盡人意的地方，存在著許多突出問題。回顧村民自治制度的實踐歷程，不難發(fā)現(xiàn)一個普遍現(xiàn)象：在民主選舉取得長足進展、走向制度化的同時，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的發(fā)展卻十分緩慢。“四民主”的非均衡發(fā)展，致使村民自治制度的運行在一定程序上陷入困境。

1 村務(wù)民主管理中存在的問題

管理制度需要一定的途徑來實現(xiàn)，同樣也需要組織的保障和經(jīng)濟支撐。分析村務(wù)民主管理現(xiàn)狀不難發(fā)現(xiàn)以下問題：

1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村務(wù)民主管理存在越位 《中華人民共和國村民委員會組織法》雖然明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會的職能與關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而是指導(dǎo)、協(xié)助關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干涉村委會人選的產(chǎn)生和村委會的具體運作。而法律層面上的規(guī)定過于籠統(tǒng)，實踐中又缺乏可操作性的指導(dǎo)和示范性的引導(dǎo)，因此，不可避免地出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理上的越位，從而造成對村務(wù)民主管理的缺位現(xiàn)象。一方面，在政府權(quán)力已從經(jīng)濟領(lǐng)域收縮的情況下，如果村干部完全由村民直接選舉產(chǎn)生，不受任何外來的非民選因素的干預(yù)，那么可以預(yù)見，這些民選村干部會將村民的利益、偏好置于其他之上，他們和村民將會抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行出臺的一些政策，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力和收益。因而從局部利益出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部理性的態(tài)度自然是反對村民自治。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村委會當(dāng)成政府的下屬機構(gòu)，把本屬于政府的職能、責(zé)任、或者是委托村委會辦理的事項，用行政命令的方式直接下達給村委會，把政府的引導(dǎo)、服務(wù)職能變成直接決定和監(jiān)督執(zhí)行，包辦村委會的工作。這樣的結(jié)果，村委會的主動管理變成了被動管理，嚴(yán)重挫傷了村委會管理的積極性。

1.2 村兩委職責(zé)不明，造成村務(wù)民主管理錯位 村黨支部、村委會是實現(xiàn)村務(wù)民主管理最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。對于村黨支部和村委會的關(guān)系，《村民委員會組織法》第3條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。”這一規(guī)定雖然明確了村黨支部和村委會的關(guān)系，但是，由于歷史的原因，在過去相當(dāng)長的時期內(nèi)，實行的是黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，黨政不分，黨支部取代了村委會的職能。一些村干部和村民也習(xí)慣于“政社合一”體制下的生活，養(yǎng)成了遇事仰賴和依靠村支書決定、解決問題的習(xí)慣，因此村組織“三個牌子一個門，說話還是一個人”，村黨組織包攬一切的現(xiàn)象仍然存在。反之，有的村委會不能自覺地接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，甚至脫離黨支部另搞一套，把村委會引導(dǎo)村民自治同黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)和保障作用對立起來，加上有的村支部班子渙散，缺少強有力的組織，也沒有一個好的“領(lǐng)頭雁”，使村支部起不到村級組織的核心作用，問題就更突出，影響基層民主政治的建設(shè)。

1.3 村干部素質(zhì)與村民民主政治訴求不相適應(yīng) 無庸諱言，與村民素質(zhì)較低相比，村干部的低素質(zhì)更值得關(guān)注。首先文化水平低。不僅影響他們對民主自治的理解，而且也限制了他們的視野和工作能力。思想保守落后，缺乏新的價值理念，不能適應(yīng)新形勢的要求，是村干部素質(zhì)低的另一表現(xiàn)。處于新舊體制轉(zhuǎn)換過程中的許多村干部，有的還沒有沖破“左”的和傳統(tǒng)的思想觀念的影響，工作不能創(chuàng)新；有的對黨的富民政策理解不深，不能很好地運用市場經(jīng)濟手段，帶領(lǐng)村民致富，想改變農(nóng)村落后面貌，卻有心無力，村民自治無法順利開展下去，民主管理的意圖也會隨之落空。

1.4 村民或村民代表參與村務(wù)民主管理水平不高 村民從自身利益出發(fā)，對參與村級管理事務(wù)有迫切的訴求。但是從管理基礎(chǔ)和管理素質(zhì)來看，一是村民素質(zhì)不高。由于大量的文化程度相對較高、年輕力壯的村民外出務(wù)工，導(dǎo)致了村民代表的素質(zhì)不盡如人意。文化素質(zhì)的低下，使他們法律意識欠缺、議政沒有主見，易當(dāng)“墻頭草”，風(fēng)吹兩面動。更為嚴(yán)重的是村民對民主決策參與的介入程度低，表現(xiàn)為一種“政治冷漠”。有的村民平時似乎非常關(guān)注村里的事情，喜歡評頭論足，但是，真正召開村民會議或村民代表會議，他們卻認(rèn)為開會不發(fā)誤工補貼，誤工不劃算，不愿放棄手頭上的農(nóng)活或生意去參加會議。二是部分村民或村民代表全局利益、集體利益淡化。有的村民或村代表對集體公益性的決策不太關(guān)心，只注重涉及自身的或是親友的利益。在國家、集體、個人三者關(guān)系發(fā)生矛盾時，不能擺正關(guān)系，以自我為中心，甚至亂用手中的權(quán)力。三是一些村民或村民代表家族、宗族和地域觀念強，宗派血緣關(guān)系嚴(yán)重，成為村級民主管理的一大障礙。

2 加強農(nóng)村村務(wù)民主管理的對策

2.1 以選舉為起點促進村務(wù)的民主管理 高度重視村兩委換屆選舉工作，精心策劃民主選舉制度和民主選舉程序。黨支部成員必須經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的考察，并進行群眾滿意度的測評；村委會成員的選舉，則是由全體選舉人推選出在群眾中有威望、辦事公正的人員組成選舉委員會，然后有組織地推薦或自薦候選人，交由選民進行“海選”，選舉出群眾心目中的領(lǐng)頭人。同時，要十分重視村民代表的數(shù)量、質(zhì)量和產(chǎn)生過程。村民代表由村民按5戶至15戶推選1人或由村民小組推選產(chǎn)生。人數(shù)不足500人的村，村民代表不少于20人；人口在500以上的村，村民代表數(shù)不少于30人，并要求婦女代表、黨員代表占一定的比例。推行村民代表回避制度，規(guī)定村兩委班子成員的直系親屬不得擔(dān)任村民代表。同時，村民代表與村委會訂立承諾協(xié)議，約定村民代表在村務(wù)決策的權(quán)利和上情下達，下情上達，公正參與村級事務(wù)義務(wù)，維護所代表村民的權(quán)益，使得民主管理的組織基礎(chǔ)更加厚實。

2.2 以程序為重點影響村務(wù)民主管理結(jié)果 程序的設(shè)定是在管理的各個環(huán)節(jié)上創(chuàng)造機會，提供民主參與的可能，使民主真正實現(xiàn)對管理的影響。實踐中必須正確處理好3種關(guān)系：一是要正確處理好執(zhí)行上級指示精神與推進村民自治的關(guān)系，既要把上級組織的指示精神貫徹執(zhí)行好，又要嚴(yán)格依法辦事，保證群眾的熱情不受影響。二是要正確處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會的工作是一種指導(dǎo)關(guān)系，在指導(dǎo)中，既不能越位又不能失控。要轉(zhuǎn)變觀念，改進工作方式、方法，依法履行“鄉(xiāng)政”職責(zé)，解決好“鄉(xiāng)政”與“村治”的矛盾。面對新形勢、新任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能要進行重新定位，建設(shè)成為服務(wù)型政府。著力做好基礎(chǔ)設(shè)施和公共環(huán)境建設(shè)，為經(jīng)濟發(fā)展提供良好的物質(zhì)條件；推進依法行政，形成良好的政治運行機制和法律監(jiān)督機制；推行政務(wù)公開，增加政府政策透明度；營造開放發(fā)展、文明守信的人文環(huán)境和鼓勵創(chuàng)新的輿論環(huán)境。在具體事務(wù)上，只對村兩委進行指導(dǎo)、引導(dǎo)和把握、把關(guān)，不直接干預(yù)、干涉村級重大事務(wù)的決策和實施。三是要正確處理好村黨支部與村民自治的關(guān)系。從制度上合理劃分村黨支部和村民委員會的職權(quán)范圍，在制度化和操作性上保證二者關(guān)系的規(guī)范運作。要明確村黨組織對村民自治所承擔(dān)的“支持和保障”的責(zé)任及履行責(zé)任的方式。在村民自治中，村黨支部必須發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，村里的重大決策先由村黨支部決定提交討論研究，再進行村民大會或村民代表會議的民主決策，保證黨在農(nóng)村路線、方針、政策的貫徹落實，努力使黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督全過程。黨支部應(yīng)盡力避免行政化傾向，擺脫具體事務(wù)，將主要精力用于對村的發(fā)展方向的把握，對其他村級組織建設(shè)的指導(dǎo)，對各類組織之間關(guān)系的協(xié)調(diào)以及自身建設(shè)等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應(yīng)盡可能讓村民群眾根據(jù)法律制度自主處理，以支持和幫助村民自治組織獨立負(fù)責(zé)地開展活動。依據(jù)憲法、黨章和《村民委員會組織法》的有關(guān)規(guī)定，制定完善村級組織工作規(guī)范，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到村級組織的各項工作制度中使之具體化、可操作。

2.3 完善相關(guān)制度，保證民主管理的制度供應(yīng) 一是根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)的要求，建立健全《村民自治章程》和《村規(guī)民約》。要在自治權(quán)內(nèi)規(guī)范村務(wù)民主管理行為，以民主制度為形式對村民的知情權(quán)、管理權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)進行確認(rèn)和保障；二是建立健全《村民評議制度》和《村委年度工作報告制度》，讓群眾評價村干部的德、能、勤、績，特別是經(jīng)民主決策的重大村務(wù)的實施情況；三是建立健全《責(zé)任追究制度》、《承諾責(zé)任書》等制度，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部、村兩委班子成員、經(jīng)濟合作社成員、村民代表的崗位職責(zé)、行政責(zé)任、經(jīng)濟責(zé)任和過錯責(zé)任追究，形成決策有程序、管理有章法、監(jiān)督有實效的民主管理制度體系。

2.4 培育農(nóng)村民主文化，提高村民決策能力 村務(wù)民主管理與村民主體的思想文化狀況密切相關(guān)。思想文化主要包括文化知識和價值觀念。文化知識是從事政治活動的必要條件。正如列寧所指出的：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字。不識字就不能有政治，不識字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而沒有政治。”凡是在文化比較貧乏的地方，民主制度、民主觀念、民主作風(fēng)就很難樹立，必然影響農(nóng)村一般村民參與日常村務(wù)民主管理活動。與文化知識水平較低的狀況相比，農(nóng)民的思想（下轉(zhuǎn)17頁）

價值觀念對村民自治運作的影響更大。目前，農(nóng)村的思想意識和價值觀念中有兩種傾向不利于村民自治的健康發(fā)展：一是政治冷漠，缺乏對公共生活、公共利益的熱情和關(guān)注；二是不受約束的個人主義，在追求個人利益時缺乏必要的契約與合作意識，不能正確認(rèn)識和處理個人與社會、個人自由與公共權(quán)威的關(guān)系。因此，要大力培育村民的民主共同感與認(rèn)同感，訓(xùn)練村民代表行使各項民主權(quán)利的方法與能力，形成民主生活習(xí)慣和公民意識，積極引導(dǎo)村民思想觀念轉(zhuǎn)變更新，樹立民主、平等、創(chuàng)新、文明的價值觀。 （責(zé)編：張長青）