合議庭改革的邏輯與現實

冼一帆

在得知以后自己可能要“貶為”審判長的時候，張庭長看著桌面上庭里法官呈批的案卷，顯得有點惘然。

張庭長是珠三角某市一個基層法院的民二庭庭長，庭里的十幾個法官每年人均結案250件左右，各自每天忙個不停，一般不需要向他請示匯報。但重大、疑難、復雜以及標的超過500萬的案件還是要經過張庭長審批，有些還得呈主管民二庭的副院長審批。張庭長一年下來，雖然自己不辦案，也得審批300多件案。

十八屆三中全會后，傳聞說自己所在的法院準備進行合議庭改革，庭長要“降格”為民二庭若干合議庭中的一個審判長，直接參與案件審理，不再審批其他合議庭的案件。這庭長還算是庭長嗎？這種合議庭改革能在基層法院推行下去嗎？

對于新一輪司法改革，十八屆三中全會“完善主審法官、合議庭辦案責任制”、 “讓審理者裁判，由裁判者負責”的提法，帶來了許多猜想，許多期盼，許多新動作。幾年前在個別地方出現過的基層法院合議庭改革，一下子重新成為理論與實踐的熱點，成為基層法院在即將到來的新一輪司法改革的焦點。關于合議庭改革的請示與報告，如雨后春筍般冒到區、縣黨委領導的辦公桌上。這些請示和報告的訴求最后卻都落腳到：合議庭經費、審判長編制、審判長職級。

合議庭改革這副藥方可以解決什么問題？以合議庭責任制為方向的合議庭改革是否符合基層法院的特點，從而解決基層法院面對的現實難題？基層法院推進合議庭改革的動力是什么？基層法院在進行合議庭改革時存在哪些變形（variation）？這些問題的探討，可以解釋合議庭改革到底是技術微調，還是制度變遷。而基層法院審判權分配方式的演變譜系，提供了解答這些問題的線索。

按照先后順序，我國最先出現的審判權分配模式是案件審批制度。這種審判權分配模式與法院內部的司法管理體系基本相同。也就是說，法院遵循行政機關的管理模式，構建一套法官、庭長（包括副庭長）、院長（包括副院長）金字塔形的行政管理體制。院長管庭長，庭長管法官。同樣的，在審判權運行上也遵循這樣的金字塔形結構，法官向庭長報告并呈批案件，庭長向院長報告并呈批案件。

在實踐中，案件審批制度也存在著多種形態。比如，在呈批層級方面，有些法院要求案件逐級呈批，法官將案件呈報給庭長，庭長批示后呈報給院長，院長批示后返回法官；而有些法院僅要求一級呈批，即法官把案件呈報給庭長批示，庭長把自己辦的案件呈報給院長批示。在呈批案件范圍方面，有些法院要求所有案件一律呈批，有些法院要求滿足一定條件（比如訴訟標的、案由、疑難程度）的案件才呈批。在呈批材料方面，有些法院要求呈批審理報告，有些法院要求呈批判決書。僅從案件審批制度的多種面相，都可以窺見我國審判權分配制度的問題所在。

在理論上，把法官分成“三六九等”的案件審批制度遭受理論界持續多年的一致抨擊，被認為嚴重違背現代審判規律中的親歷性原則，導致“審者不判，判者不審”，甚至是冤假錯案、司法權力尋租的罪魁禍首。早在上個世紀80年代初，司法界就對取消院長、庭長案件審批制度掀起過一場大討論。討論歸討論，時至今日，案件審批制度依舊存在于幾乎所有法院，在個別法院還占主導地位。

究其原因，歸根到底還是司法管理體制行政化。但是，講了那么多年的“司法行政化”真的可以因合議庭改革就破除了嗎？情況遠沒有這么簡單。

我國的所有國家機關，都是按照同一套行政體系構建起來的。雖然法院審判部門沒有了廳長、處長、科長（非審判部門依然存在這些官銜），卻有著相同行政級別的院長、庭長與之相對應。這已經不是“官本位”可以一言概之，還涉及工資福利待遇、與法院外黨政機關溝通聯系時的對應關系。工作中，一個科級審判員去和政府部門的處長局長對話通常是不可能有好結果的，還得換同級別的庭長或院長來，對方才把你當回事。也就是說，在現有體制下，院長與庭長對法官辦案的直接支持（其反面就是干擾）不但必要，而且必須。現實中，法官遇到疑難問題求助于庭長也是常有的事。如果合議庭改革不允許法官向庭長院長呈批案件，這一方面架空了庭長院長的權力；另一方面，合議庭、法官辦案失去了本可依賴的堅強后盾。

值得注意的是，案件審批制度占主導地位的法院往往地處偏遠地區。一個粵西法院的庭長為此辯護說：“我們法院的法官素質參差不齊，案件逐級審批，主要是為了保證案件質量。”雖然有為自己利益發聲之嫌，但也道出了偏遠地區法院的難言之隱。尤其現在按照最高人民法院的要求，所有生效裁判文書必須放到中國裁判文書網上，任何一個微小的文字錯誤都可能被無限放大，更不用說具爭議性的法律適用問題。對法官不放心，正是案件審批制度誕生、存在的直接誘因。

然而，如果經辦法官真的這么讓人不放心，又怎么有資格成為法官呢？省級以下法院人財物統一管理也許可以成為解決偏遠地區法官數量與素質問題的契機。

對于案件審批制度占主導的法院，合議庭改革的一個思路是讓審批者變為合議庭成員，讓庭長擔任審判長，減少乃至杜絕庭長再向院長呈批的情形。這對于案件數量少的法院不失為一個可行的技術調整，但對于人均結案200～300件甚至更多的東部發達城市的基層法院就行不通了。設想，一個合議庭3個法官，自己經辦的加上合議庭其他成員的案件，一年下來庭長至少也得看六七百件案，這實在超出常人所能承受的工作負荷。

日益增加的案件數量，誘發了另外一個審判權分配模式—經辦法官負責制。

“經辦法官”，也叫“承辦法官”、“經辦人”，這個稱謂與功能，既存在于案件審批制，也存在于經辦法官負責制。道理很簡單，一個案件總得有個法官由頭到尾跟進，整理證據，開庭審理，起草判決書，在判決書上打上自己的名字。而經辦法官負責制，則是相對于案件審批制而言，指原則上經辦法官無需將案件呈批庭長、院長，自己有權直接簽發裁判文書，也相應地對案件質量承擔所有責任（當然，經過庭長、院長審批的案件也不一定庭長院長會分擔責任）。

法院內部對基層法院經辦法官制最大的詬病是，即使組成合議庭以普通程序審理案件，合議庭也是“合而不議”流于形式，基本還是由經辦法官大包大攬，其他合議庭成員只是陪坐走過場，在合議時附和經辦法官意見或者最多提出問題供經辦法官斟酌，最后還是以經辦法官的意見為準形成一致意見。但這種批評卻是無的放矢，因為經辦法官負責制恰恰是為了規避或克服合議庭的低效率。

為什么會在案件審批制的基礎上誕生了經辦法官負責制呢？用一些法官的話來說，就是“案件驅動”。一個審判庭幾個法官，每人幾十件案，庭長一年審批一兩百件案，院長審批兩三百件案，也許領導們吃得消。當案件數量增加，一個審判庭七八個法官，每人一兩百件案的時候，庭長、院長就扛不住了。怎么辦？各家自掃門前雪！原則上由經辦法官自己簽發案件，個別的案件往上呈批。這也解釋了，為什么經辦法官負責制為主導的法院，主要分布在經濟比較發達、案件數量高企不下的地區。

有趣的是，當理論界還在爭論“法院獨立審判還是法官獨立審判”的時候，在自審自批的案件中，我們的法官已經享有了高度的獨立審判權。這也許并非這個制度創制者的原意，但其結果卻讓“法官獨立審判”理念在許多經濟發達地區的基層法院根深蒂固，至少法院內部已經不再明目張膽地干預經辦法官。這是一種意外后果（unintended consequence）。

如果要對經辦法官負責制進行合議庭改革，是否可欲呢？如果基層法院合議庭改革的方向是無論簡易程序案件還是普通程序案件，審判長都必須審閱過目，那其實又回到了老路，即無法解決經辦法官負責制本來可以部分解決的問題：過重的工作量。

另外一種方案也許可行，簡易程序案件仍舊由經辦法官自己簽發，普通程序案件由審判長把關。但有基層法院的法官質疑這種方案的價值：“基層法院80%的案件適用簡易程序。在適用普通程序的案件中，又接近80%是因為當事人下落不明需要公告等程序性原因從簡易程序轉入普通程序。專門讓審判長去看這些普通程序案件，意義不大。”也有法官直截了當地質疑普通程序對于基層法院的適用性：“我認為基層法院的案件應該一律適用簡易程序，基層法院處理案件應該著重于效率。經過基層法院一審過濾后的疑難復雜案件，應該留給中院二審去處理。”

值得注意的是，無論是案件審批制還是經辦法官負責制，都不是國家法律（包括司法解釋）所規定的審判權運行制度。

如果以是否具備法律依據為標準，在全國各基層法院盛行的案件審批制、經辦法官負責制都屬于非正式制度（informal institution）。但正是這些非正式制度，因其符合實際的需要，在某些方面一定程度上緩解了實踐中的問題，而法律所規定的正式制度被束之高閣。

現在提出要進行合議庭改革，實際就是要把被架空的正式制度貫徹落實。但實踐的邏輯是非常強大的，解決不了實際問題的正式制度最終會被漠視、規避。例如，如果合議庭改革不能首先解決珠三角地區基層法院案多人少的局面，實踐的力量會拒絕改革。

有意思的是，不少基層法院都對合議庭改革興趣盎然，紛紛準備出臺改革措施。

步子邁得小點的法院，把每個審判庭的法官分成若干個合議庭，審理所屬審判庭的案件。步子邁得大點的法院，要求把法院全體法官組成合議庭，案件不分刑事、民事、行政，一律隨機分給各個合議庭，這意味著所有合議庭都要審理這三大類訴訟案件。

法院改革的動力來自何處呢？難以一言蔽之。但一個很大的動力是法院可以借著合議庭改革這股從中央吹向地方的春風，向同級黨委要經費、要級別。要經費，一種流行的模式是在每個審判庭的基礎上，再成立若干合議庭，向黨委、財政爭取每個合議庭掌握一定的經費，由各個合議庭進行分配。要級別，比如向黨委、組織部爭取提高每個合議庭審判長的行政級別。前者相對容易實現，后者則困難不少。

乍一看，法院為法官謀利益的做法有部門本位之嫌，對于微小的技術調整，體制的內部人與外部人因立場、視角不同，其關注的重點也迥然不同；前者關注的是切身利益是否被觸動，后者關注的是技術調整是否導致制度變遷。

但是，基層法官們的士氣的確需要提振。以南方某省的法院為例，2008～2012年的5年間，在全省辭職或調離法官人數中，基層法官均占70%以上。與區、縣其他公務員相比，基層法官工作壓力大、負擔重，同時晉升慢、空間窄。司法改革的目標，是向社會提供優質高效的產品—通過法院解決糾紛，但如果這個產品的生產者都提不起精神或消極怠工，怎么能期望消費者對這個產品滿意？如果一場改革不能讓沖鋒在前線的人員獲益，這場改革就注定是失敗的。

對于合議庭改革，雖然我們不能期望可以從根本上改變基層法院審判權運行的現狀，但如果這次改革可以提高基層法官的待遇，重振基層法官的士氣，讓基層法官成為法律從業人員優先選擇的工作，這或許也是一種“意外后果”。