考核官員要增加自下而上的力量

葉竹盛

改革開放以來，經濟發展成為決定官員升遷的最重要指標，即所謂“以GDP論英雄”。這一點常常被認為既是中國經濟保持長期高速增長的重要原因，也是目前中國社保、環境、醫療等領域出現諸多困境的根源。

2014年全國“兩會”上，和十八屆三中全會一脈相承，李克強總理在《政府工作報告》中同樣提出要“完善政績考核評價體系，切實把各方面積極性引導到加快轉方式調結構、實現科學發展上來”。在新的改革形勢下，有可能發展出一個新的考核體系嗎？其他諸如民生、環保方面的指標會像經濟發展一樣有效影響官員行動嗎？

《南風窗》記者就此話題專訪了北京大學光華管理學院教授周黎安。在《轉型中的地方政府：官員激勵與治理》一書中，他曾提出用晉升錦標賽的模式來分析中國官員的行動邏輯，解釋政府行為和地方政府間競爭所表現出來的種種現象。

《南風窗》：目前中國官員正式的考核體系中，經濟增長并不是唯一指標，對官員的要求實際上是多方面的，但為何在實踐中，GDP卻成了最重要的考核指標？

周黎安：經濟發展是不是考核官員最重要的指標，在學術上還存在爭議。但以我的研究，包括領導人講話都反映出來，在執行過程中，考核官員的確比較側重于經濟發展的指標。為什么其他指標被弱化了？這主要有兩方面的原因。首先是作為一個人口大國，要改善人民生活，解決方方面面的問題，中國經濟發展的壓力非常大，到現在都存在，只是說在不同階段，壓力大小可能不一樣。

另一方面，雖然在考核干部時可能會提出各種指標，但是經濟發展這個指標相對比較客觀，比較容易測度，容易讓大家看得見，產生的結果也相對比較公平。如果按照一個人的品德、口碑等軟性指標，可能比較主觀，缺少公平性。比如說，晉升時經常在年齡問題上一刀切，就是為了擺脫不必要的非議，使結果相對公平。使用GDP作為主要考核指標應該也有這個考慮。

《南風窗》：地方首長為了達到考核目標，必然會調動整個政府機器，因此怎樣考核官員實際上決定了地方政府會進行怎樣的競爭。地方政府競爭可能促進制度創新，但也可能帶來災難性后果。大躍進時代各地大放衛星也是地方政府競爭的結果，那么競爭GDP的方式呢？

周黎安：我最近也在做“大躍進”和大饑荒時期的一些研究，非常關注當年政府競爭和當下的區別與聯系。兩個時期的官員競爭至少存在4個方面的區別。

首先是競爭的參與形式。改革開放之初，黨內已經形成共識，不再以階級斗爭和路線斗爭來處置績效不好的官員。過去階級斗爭和路線斗爭像緊箍咒一樣，官員沒有退出權，如果表現不好，就可能被打成反革命或者右傾機會主義，不僅被撤職，還要面臨人身傷害。導致官員只能跟進上面的政策，而且是以極端的扭曲人格的方式進行。鄧小平時代更加溫和，官員有了體面退出的機會。表現不好的官員，可以提前退休，也可以調整崗位，這就改變了競爭的激烈性質。

第二點，現在不再像毛澤東時代一樣，存在一個絕對的權威。如果有一個絕對的權威，所有人都會不惜一切投其所好，出現大家搶著放糧食衛星，最后導致饑荒的極端結果。改革開放后鄧小平雖然是改革的總設計師，但是允許黨內有不同觀點的爭論，比如改革派與保守派之爭，為持不同觀點的官員提供了不同選擇。改革派和保守派之間還會相互制衡，避免整個改革進程走向極端。因此在現在的錦標賽模式下，地方官員面臨更多的選擇，競爭變得更加溫和與多樣化。

第三點就是，毛澤東時代的錦標賽是在計劃經濟條件下進行的，比如說基建投資，因為沒有市場價格信號，根本沒辦法保證效率和投資效益。而最近30多年是在不斷市場化情況下進行的，官員之間的經濟競爭畢竟還是要依托市場，效率高低必須要經過市場檢驗，最后競爭的結果也會通過一系列信號（如人均收入、地方債務、財政赤字、企業倒閉）表現出來。

最后是競爭對象發生了變化，大躍進時期地方競爭圍繞著糧食和鋼鐵，為了非常狹隘的經濟指標犧牲其他所有指標，導致資源配置的扭曲非常大。GDP至少是具有綜合性的一個經濟指標，雖然也會帶來環境、教育、醫療等民生方面的問題，但是相對糧食、鋼鐵等單一具體的指標而言，還是比較全面，扭曲作用也小很多。

《南風窗》：雖然說現在政府間競爭相對溫和了，但有些領域還是會出現投資過熱等不理性的經濟行為。

周黎安：這就是所謂的“上有所好，下必甚焉”。我有一項研究發現，過去30多年，從中央到地方，各級經濟增長指標存在層層加碼的情況。這是因為自上而下考核的根本性質沒有改變，多層級錦標賽競爭的結構沒有改變，大家都想在上級面前表現得好一些，就會產生過度競爭的結果。

此外，相對于市場競爭，官場競爭更具有零和性質。兩個企業競爭，比較能夠找到雙贏的合作空間，只要合作利潤大于零，就總是可以找到利潤分配的方式。但是兩個官員難以合作，倘晉升機會只有一個，就沒有多少合作的空間，是一種零和博弈。零和博弈容易出現惡性競爭，比如拆臺式競爭，包括不計代價地進入某個行業，產能過剩，基建投資急速增長，地方保護主義等等。官員競爭取決于績效的相對位次，就算都虧，只要我的虧得少，我也贏了，這使得官場競爭沒有財務盈虧的底線。市場競爭一定是有底線的，不能有虧損，至少不能有長期虧損。

《南風窗》：目前中國許多地方都在推動地區間合作。經濟綜合體比較成熟的長三角和珠三角都是不同地區融合的結果，如果官員之間競爭容易變成零和性質，是不是說地區間融合也會有更多困難？

周黎安：是有這個問題。不是說官員不合作，而是合作的空間相比企業競爭要狹窄。比如區域合作，為什么長三角和珠三角能夠做得更好？有市場化程度的因素，但是政治合作也是一個重要的解釋因素，這是我提出來的一個觀點。因為在長三角，上海是龍頭，和其他省份不在一個級別上競爭，雖然浙江和江蘇之間還在競爭，但是都愿意和上海接軌，增強自己的競爭優勢。正因為官員可能有各自的政治計算在里面，所以地方合作的效果怎樣，常取決于政治競爭的格局，比如安徽的桐城，就會很愿意加入長三角，以便于和安徽其他地級市競爭。珠三角也是一個道理。相比之下，京津冀的合作情況就不一樣了，最近媒體報道習總書記親自出面讓三方坐下來談合作，打破“一畝三分地”，這在我印象中很少見。

《南風窗》：以經濟發展為核心的官員激勵和政府競爭會帶來很多不良后果，最嚴重的方面表現在哪里？

周黎安：主要有兩個層面，首先是“多任務”下的激勵會發生扭曲。政府的職責，按性質來講，應該多任務的，不僅是經濟發展，還有民生、環保、教育、醫療等等。因為在實際考核過程中，存在“GDP崇拜”，因此一定會犧牲其他方面的公共職責，盡可能單方面促進經濟發展，這樣的發展一定是高成本的。

第二個層面是中國市場化的過程，包括地區的經濟發展，會帶上官場競爭的烙印，產生一系列不良影響。比如上面說的地區之間的不合作，還有地方的保護主義都是對經濟的負面影響。有很多地區間的合作本來可以實現，但是官員出于GDP競爭的計算，會干擾合作的實現。

我最近的研究發現一個現象，地級市的市委書記前后兩任接任的年份，GDP增速會出現明顯的下降。全國300多個地級市，平均是0.5%左右，也就是每換一任市委書記，差不多每個地級市的GDP數據平均下降10億左右。一年平均有70多個市委書記發生換任，也就是相當于GDP下降了700億。

GDP下降，有一部分是后任擠水分的結果，前任走了，當年的GDP由后任來報，他有動力把賬壓低一點來報，來年的增長自然就會高一些。大家都說我們的GDP數據有水分，其實在換任的時候水分每次都要被擠掉一些，如果前面有虛報，后任可能就把這些水分擠掉，甚至還有可能認為壓低真實的GDP。還有一部分下降是因為前任的工程，后任可能會另起爐灶，荒廢不管；或者是前任知道自己快要走了，不好好干了，只考慮怎樣平穩過渡，不去考慮對長期發展有益的東西。

在成熟的市場經濟體制下，一個地區的官員交替應該不對市場產生大的影響，但在中國會帶來顯著的影響，就是因為在官員任期交接處，產生了激勵扭曲。

《南風窗》：現在有很多官員下海，也有一些官員寧可不升遷。官員激勵的出發點是官員有晉升的愿望，那么對于沒有晉升追求，或者說明知沒有晉升前景的官員來說，應該怎樣激勵他們？

周黎安：在有些地方，做官的尋租空間特別大，以至于有官員不愿意升上去，因為職位越高，競爭越激烈，監督也越嚴厲。從這點來看，反腐的力度一定要加強。中國為什么有內生的要求年輕化的力量？誰都知道，過度強調年輕化是有問題的。中央也三令五申說不能按照年齡來劃線，但在具體執行過程中，年輕化卻是很多地方考慮的因素。很多官員不僅有退休的年齡，還有退居二線的年齡。因為從上級來講，當然希望下面的人更為年輕，晉升激勵比較強，他的晉升考核的指揮棒就起作用了。

但是晉升激勵總是有限的，只能對有機會的人產生強大的動力，對沒有機會的人，就失效了。因此單靠晉升激勵是有限的，要考慮把官員區分出事務官和政務官。有些官員不需要晉升到一個更高的行政職務，但是可能有更高的技術等級，匹配更高的工資收入。一些人專注于職業化和技術性的服務，做好了仍然有晉升的空間，而不一定要去追求更高的行政級別。

《南風窗》：以GDP為核心的政府競爭和官員激勵的一個制度基礎是政府在經濟活動中扮演積極角色，且控制要素市場，新一輪改革的目標是要約束“看得見的手”，要素流通進一步市場化，要實現這個改革目標，是否意味著也要變革原有的激勵機制？

周黎安：目前這種官員考核的機制，實際上也強化了政府這只“看得見的手”對市場“看不見的手”的干預。晉升錦標賽就是以結果論英雄，對過程和程序的要求比較弱。官員在這種激勵之下，就會竭盡所能，常常用突破規則、破壞市場的方式，甚至非法或者黑箱操作的方式實現GDP增長的目標?，F在強調要依法辦事，簡政放權，都在重塑政府的能力。官員考核機制的轉型要和政府職能的轉型同步，如果說GDP還是核心的話，那么政府職能改革就是虛的，不能持久。

《南風窗》：現在提出的要用更加綜合的指標來考核官員，能產生預期效果嗎？

周黎安：我認為，僅靠完善指標體系，走不了很遠，一定要靠另外一種體制來彌補。

如果淡化GDP指標，綜合考核更多指標，可能會讓官員的行為變得無所適從，因為在一個比較復雜的體系之下，官員的某個具體行為對最后考核分數的影響會變得非常模糊。在具體執行過程中，給官員太多指標，也可能會使考核過程變得更加模糊和主觀，可能會引發跑官賣官的隱憂。

并且，在簡政放權的背景下，政府更多的是提供服務，因此對官員考核更多應該在服務指標上。但是服務怎么評價，不是讓上面的人來評價，而是讓公共服務的受眾來評價。比如官員在環保、醫療、教育等方面的表現，大家都可以看到，不需要量化，就可以通過人大、政協等體制內已有的力量，對官員進行評估和投票，這個力量就可以矯正量化考核機制的缺陷。因此自下而上的考核和監督機制變得很重要。具體而言，可以設計幾個簡單的指標進行考核，但是更多的得靠外部監督手段，反映社會更多人群對官員績效的評估。上面一票，下面一票，兩個分數放在一起在考核官員，這可能是一個探索方向。現在官員考核完全由組織系統或者上級決定，容易產生一些模糊的東西，得靠新增加的一票去克服。

要開辟一個新的官員評價渠道，這對中國是一個挑戰，在世界上都還沒有，需要我們積極探索。