郡縣制的由來

韓毓海

1973年8月5日，毛澤東在《七律·讀<封建論>呈郭老》中說，“百代都行秦政法”。什么叫做“秦政法”？“秦政法”的核心，簡而言之，就是后人說的“耕者有其田”。

秦之前的殷周時代，當然是沒有“耕者有其田”這種好事的。周王室有分封，但我們須記住：土地“分封制”，絕不是土地“私有制”，更不是“耕者有其田”。即使周王室已經淪落了，但仍有奪回土地另行分配的權力，也就是說—“普天之下，莫非王土”、“王土不可私有”這條“紅線”和“底線”，在春秋的前半期是絕不能突破的。

春秋向戰國過渡，在政治上的標志，當然就是“三家分晉”，《資治通鑒》就此開篇，所強調的即是這種政治上的分野。而其在經濟上的標志，則要比“三家分晉”更早一些，這個標志就是“初稅畝”。

《春秋》在魯宣公十五年，即前594年，有“初稅畝”的記載，雖然只有3個字，但卻標志著中國土地制度巨變之發端，標志著井田制的解體，其中包含著極其重大的社會變革意義。

什么是井田制？從大面上說，所謂“井田”，“井”是灌溉單位，8家共用一井灌溉田地。錢穆說，井田制是一種公田制。一塊大約一方里的土地，化成井字形般900畝田，中間的100畝為“公田”，由8家共耕；其余800畝“私田”配給8戶人家耕種，公田的收成歸封建主，私田則歸農戶自享。

錢穆上述表述是有些含糊的。首先，“公田制”并不是土地“公有制”或“國有制”，而是以王權土地所有制為基礎的土地分封制、承包制，為王直接所有者叫公田，而分封給卿、大夫經營的叫私田，私田里面套著公田，而承包私田的前提，則是先種好公田、王田，所以，《詩經》里說，“雨我公田，遂及我私”。更為重要的是，800畝私田絕不是平均分配給8家農戶—普通老百姓經營，即錢穆所謂“收入供農戶自享”，而是分配給卿、大夫經營，然后，卿、大夫再驅使老百姓耕作。

關于井田瓦解之原因，錢穆的說法也比較浪漫。他說：“漸漸的，農民萌生了尼采之哲學思想，大家不再勤力耕‘公田’了，因此把‘公田’廢去，一律變成‘私田’，不再有‘公’、‘私’之分，均改為征收1/10的稅。”

這里最有力的解釋，是鐵器在春秋時代登上了歷史舞臺，能夠開墾和耕種的土地面積極大增加，新增加的那一部分土地，當然不是王者固有的土地，而是由卿、大夫驅使百姓新開墾的土地，是私田，而不是公田。

戰國時代，可以叫做黑鐵時代。新被開墾出來的田地，實質上是私家的“黑田”，亦不可能再是四方四正，不可能有一定的畝積。起初，公家對“黑田”是不收稅的，正如只有“灰色收入”才是純粹的私有物。但隨著墾殖活動和 “黑田”的增加，某一個臣下的“黑田”總和，便會超過公家所有的井田，因而私門也就富于“公家”，成為上下相克的局面。公家為了增加收入，最終被迫打破了公田與私田的區別而一律收稅，而這里的實質，還是郭沫若說得最好：即一方面索性承認臣下所享有的公田成為他們的合法私有，另一方面，他們所私有的黑田卻不能繼續自由漏稅了—這就導致了井田制的破壞和消亡。

中國自古發展就不平衡，從《春秋》的記載來看，土地制度的變革，魯國最早，但內部的阻力太大了，200多年竟還沒改利索。秦國改革最遲（秦孝公十二年，前350年），卻最為徹底迅速。這是因為：秦的改革，是以軍事化手段為組織方式的改革，采用的是“農戰”相結合的辦法，改革的主體，是武裝墾殖的武士，所以，秦所開出的私田，主要是大塊的“殖民地”—錢穆和增淵龍夫都認為，秦之郡縣，其實就是從其他諸侯國那里搶來的王田和公田，所謂縣就是“懸”，這種懸在秦原有的國境之外的土地，即殖民地，稱為“縣”，正是以之與“邑”和“封邑”相區別。

秦的改革阻力之所以小，是因為秦是在新占領的土地上—即孤懸在秦故土之外的殖民地“特區”實行改革，起初采用的是所謂“新區新政策，老區老辦法”，而隨著新區的擴大，新的政策—郡縣制度，方才逐步覆蓋了原有的老區。故 《資治通鑒·周紀·顯王19年》載：前350年，“秦商鞅……并諸小鄉聚，集為一縣，縣置令、丞，凡三十一縣。廢井田，開阡陌。平斗、桶、衡、權、丈、尺”。這就是把“新區”和“老區”合并，實行統一的郡縣制，而建立在統一稅收基礎上的 “國家”，因此方才得以成立。

戰國時代，鐵不僅用于農具之改進，更用于武器之改進，秦的改革法令，遂不僅轉化為批判的武器，更是轉化為“武器的批判”。秦人當兵打仗，是為了保衛勝利果實。在耕戰中開拓出的新疆土，由國家統一收稅，誰打下誰耕種，這就是郡縣制，也就是耕者有其田。