揚州市空巢老人養老方式調查及政策建議

劉亞男++張宇

摘要：本文作者以揚州市老年空巢家庭狀況的調查資料為基礎，分析了揚州市空巢老人養老中面臨的主要問題并提出了對策建議。隨著人口老齡化及家庭結構的改變，空巢家庭已成為我國老年人家庭的主要形式。通過調查和大量文獻資料表明，居家養老能夠尋求家庭養老和機構養老之間的平衡，我們力求構建一個以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的養老服務體系，以解決養老問題促進社會和諧。

關鍵詞：城市；空巢老人；養老

中圖分類號：D668 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2014）23-0145-02

引言：

老齡化是21世紀人口發展的基本趨勢，也是全社會關注的熱點話題。2010年第六次全國人口普查數據顯示，我國60歲及以上老年人口已達1.78億，占總人口的13.26%，對照國際通行標準，中國已進入老齡化社會。空巢期是家庭生命周期的最后一個階段，而目前我國已出現空巢化提前的狀況。本文對揚州市空巢老人養老方式進行調查并提出政策建議，有助于為政府決策提供合理導向，從而有助于構建與我市情況相符合的養老服務體系。揚州市于1986年進入人口老齡化城市行列，截至2011年末，全市60歲以上老年人口91.5萬，其中空巢老人44萬，約占老年人口總數的48%，其中高齡且困難的空巢老人達3.43萬。老齡化正以加速度形式到來，“三多三快”特征明顯，老齡化問題已成為揚州市所面臨的嚴峻的社會現實。

一、揚州市空巢老人的養老現狀——以荷花池社區為典型

2013年7月筆者以問卷調查為主輔以個案訪談對揚州市荷花池社區空巢老人進行了實地調查，獲得了大量第一手資料。從中發現了在我市空巢老人養老中存在的一些具有代表性的問題，在此基礎上，筆者希望探尋適于揚州市空巢老人的養老方式并提出一些政策建議。筆者共發放了100份問卷，有效問卷96份。樣本選擇采用了隨機抽樣的方法，抽取了荷花池社區進行典型調查，在此過程中只要發現有典型案例，筆者即會與被調查對象深入訪談，共計訪談了26位空巢老人。荷花池社區位于揚州市中心地域，60歲以上老人近1000人，其中空巢老人148人。由于歷史原因小區人員結構復雜，荷花池社區具有極強的代表性與典型性。在被調查的96位空巢老人中，男性54人占56.25%，女性42人占43.75%，平均年齡72歲左右。70%以上的老人有子女但已離開家庭不與父母居住，他們的子女有的在本市，或者在外市外省甚至遠在國外。調查數據顯示，我市空巢老人養老現狀不容樂觀亟待改善，在經濟狀況、服務需求、精神慰藉等方面也存在一些困難。

1.經濟保障需求。我市空巢老人收入水平總體偏低，部分老人生活較困難，近一半老人依靠退休金或養老金，這是老年人晚年生活的最基本最可靠的生活來源。有些老人會得到子女的資助，但數量較少。60%的老人人均收入在450~1500元之間，其中將近30%低于最低生活保障線。

2.服務保障需求。空巢老人的生活照料體系不健全，相應的社會幫扶機制未完全建立。空巢老人作為特殊群體，特點是身邊無子女，日常生活缺乏照料，針對老年人的生活照料服務還未完全啟動。

3.精神慰藉。空巢老人生活比較單調易導致“空巢綜合癥”。調查發現大部分空巢老人閑暇時間較多而活動范圍局限在家里或小區，脫離社交活動。社區公共文體設施不健全，從而制約了老年人參與社會文化活動，加之身邊無子女缺乏精神慰藉，老人的精神世界尤為孤獨。

二、我市空巢老人居家養老面臨的問題與原因

我們從市老齡辦獲悉，到今年底我市將建成75個社區日間照料中心，其中市區50個，江都區10個，高郵、寶應、儀征共15個。我們在調查過程中也看到了正在建設和完善中的荷花池社區日間照料中心，大批志愿者涌現，靠政府獨當一面的格局正在改變。但由于居家養老服務面廣工作量大，隨著服務體系進一步深入，各種亟待解決的問題日益凸顯。

1.服務經費投入有限未能有效滿足養老保障需求。參照我市今年日間照料中心的計劃，其分為四大類四個等級，即使是一類照料中心政府最多給予10萬元補貼，以下依次遞減。故資金保障及來源問題是制約我市居家養老服務發展的重要因素，居家養老經費主要來源于政府和民政部門的投入，政府的有限投入對養老工作的開展猶如杯水車薪。這種形式下，空巢老人養老模式很難改變投入大成本高、回收周期長的現狀。

2.專業服務人員技能缺失難以提升服務質量。目前，我市從事居家養老服務的人員多是四五十歲的下崗再就業者，養老服務隊伍專業素質較低。他們主要憑生活經驗工作，沒有受過專業技能培訓，服務技能缺失，對老年人生理心理等多方面需求了解比較淺顯。此外，我市居家養老服務志愿者隊伍也存在缺口，志愿者數量少且不穩定，缺少社區居民的廣泛參與，總體呈現出偶然性、間斷性的特點，往往無法持續進行，所以在養老服務中的作用有限。

3.空巢老人居家養老的社會支持系統缺乏。社區是85%以上老年人主要的活動地和生活園，而目前我市社區對老齡事業發展的關注不夠，未能承擔提供多樣化服務的責任，很少引入社會組織參與運營，像我們了解到的只有馮莊社區等少數社區與小型餐館合作發揮了民間資本的作用。同時由于社會組織譬如非營利組織等在中國發展不夠成熟，我市還沒有能夠有效地將社會組織的力量整合到居家養老服務體系中。

4.社會資源與配套設施缺乏影響服務活動持續進行。我市社區老年活動中心普遍存在設備不全、規模較小的情況，且宣傳不夠到位，針對老年人生理心理的服務開展較少。家住荷花池小區的丁大爺坦言，他理想中的社區養老應該能夠提供午飯和床位，而目前社區還做不到。此外，目前的居家養老服務普遍存在監督和評估機制缺失，這也制約了空巢老人養老質量的提高。

三、進一步完善城市空巢老人居家養老服務體系的對策

今年國務院《關于加快發展養老服務業的若干意見》提出“開展老年人住房反向抵押養老保險試點”成為焦點，對此贊成者與反對者而立。筆者認為其不適合我國國情，首先以房養老適用范圍有限，其次傳統養兒防老的觀念一直存在，再次房屋產權問題存在爭議，最重要的是以房養老解決的只是誰給付養老金的問題，而未曾解決誰來照顧老人的問題。以房養老政策實質是將責任重新推給家庭和個人，其實就是老人自己養自己。在家庭養老功能的弱化與機構養老的兩難困境可以看出居家養老比較符合我國傳統家庭倫理觀念，且能夠適應我國老年人的生活習慣和心理特征。

筆者發現受訪者普遍反映政府應承擔主要責任。在公共服務領域，根據奧斯特羅姆的多中心治理理論，社區、社會組織等都應參與其中，居家養老是一項社會工程，應按照政策引導、政府扶持、社會興辦多元化投入的原則共同推動養老服務事業前進。

1.政府引導與扶持：上世紀新公共管理理論提出了公共服務型政府的理念，主張政府提供好的公共政策服務、公共物品和公共服務。養老具有準公共物品性質是政府不可推卸的責任。政府的責任不外乎是兩個：籌集養老資金和提供養老服務。政府應著力解決底線公平上的養老保障，提供基本養老金需求，動員社會力量參與支持空巢養老，通過自身優勢在養老制度建設方面發揮主導作用。

2.社區自身不斷完善：居家養老服務開展是否有效除了充足的經費外，服務隊伍對其也有重要的影響。當前我市居家養老工作的重要內容就是盡快建立專業和志愿者相結合的基層老齡工作隊伍。從我市實際出發統計各社區空巢老人數量，配以相應比例的服務人員。同時可與揚州大學等院校合作，建立居家養老服務培訓基地，定期對相關人員進行培訓以提升專業技能。在志愿者建設方面，鼓勵更多中青年加入志愿者組織，志愿者組織可與我市老齡協會建立長期合作關系，及時了解老齡事業發展動態，為老年工作提供多樣化服務。

3.充分利用社會資源：人口老齡化的加速度給社會保障帶來巨大的挑戰，以往單純依靠政府養老已無法適應社會的發展，因此發揮社會資源的作用勢在必行。結合柏斯基的活動理論強調社會互動，通過購買服務、契約外包等形式吸引社會組織提供養老服務，使社會組織更好地參與城市空巢老人居家養老服務。引入社會組織資源可以節約社區成本面向外界經營產生規模化效應，使社區養老發展持續而穩定。

結語：

中國是一個未富先老的國家，如何解決城市空巢養老問題事關老齡人口的切身利益。在運用“多中心治理”和老年學理論的前提下整合政府、社區、社會組織的力量，構建一個以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為補充的養老服務體系，以減緩我國老齡社會的挑戰和壓力。

基金項目：揚州大學大學生學術科技創新基金（編號：A13154）。

作者簡介：劉亞男（1992-），女，江蘇南通人，大學本科在讀，研究方向：行政管理和經濟法學；張宇（1970-），女，江蘇揚州人，副教授，研究生導師，研究方向：行政管理和公共政策。

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