現代城市治理中的公眾參與問題研究

王倩++郭夢宇

一、以民主促民生：杭州市的城市治理實踐

案例一：“紅樓問計”中的民意表達

杭州城建陳列館（俗稱“紅樓”）是浙江省高等法院及杭縣地方法院舊址、省級文保單位。2006年5月18日開設為展示杭州城市建設發展歷史和重大城建項目“問計于民”的公益性場館。

杭州城建陳列館亦采取了固定陳列和動態展覽相結合的展示方式。在動態展覽方面，引入了“紅樓問計”機制，即開展重大城建項目設計方案公示及城建成果展覽，使陳列館成為公開展示城市規劃、設計的主窗口,是廣大市民了解和參與城市建設的重要場所。通過“紅樓問計”機制，杭州城建陳列館整合規劃各方力量和資源，借勢借力地舉辦各種類型的專題展覽、公示，使陳列館日益成為市民百姓關注城市建設的城市會客廳，同時也提升了陳列館、檔案館的知名度和影響力，為固定展覽引來了絡繹不絕的參觀者。如今，參觀城建陳列館，觀看城建方案的公示展覽，并“品頭論足”提出意見建議、投票支持中意的方案，成為不少杭州市民日常生活的一項“保留節目”。

“紅樓”現象的背后，是杭州市近年“問需于民，問情于民，問計于民”做法的探索。涉及民生的工程，要解決哪些民生難題、怎樣更好地解決？杭州市的答案是：傾聽民聲、尊重民聲。原杭州市市長蔡奇指出：“老百姓有權知道政府在干什么。”“凡是涉及百姓利益的建設工程、實事項目，都要向群眾公開，具體的實施過程，也要努力讓群眾了解，充分尊重群眾的民主權利。”

案例二：“停車新政”中的民意汲取

2008年，杭州市委、市政府在充分調研的基礎上出臺“停車新政”。在“停車新政”出臺過程中，政府始終堅持“大家的事大家來辦、杭州的事杭州老百姓來辦”的原則，在出臺新政前組織開展“十大問題”民意調查，對1.6萬多名人大代表、政協委員、市直機關、街道社區（市民）等不同層面的代表進行了問卷調查，為科學決策提供真實民意。在停車泊位施劃中，通過向市民發放問卷、征求意見表、組織公示等方式廣泛征求市民的意見，并通過交警、城管、社區（市民）“三結合”方式劃定車位。對新政實施過程中出現的熱點、難點問題，建立市民意見協調制度，做到件件有結果，事事有回復。在實施過程中，媒體全方位介入，不僅為新政實施營造了良好的輿論氛圍，更為老百姓直接參與新政的醞釀、出臺、實施的全過程搭建了平臺。

杭州“停車新政”出臺的過程正是一個真實的直接民主參與過程。把關乎公民大眾切身利益的事務，交給公眾自身來決斷，把決定權交給人民，是直接民主的固有特征。事實證明采用了廣泛的直接民主參與決策的“停車新政”取得了成功，這也說明中國的民主政治建設應該根據實際情況采取多種路徑來進行。實質性民主在這樣較為基層的政治決策中，在非常具體的民生問題上可以發揮非常大的作用，在這個范圍內它是適應中國政治發展特征的民主形式。

案例三：“庭院改造”中的基層決策

自2007年起，杭州市實施庭院改善工程，計劃用3年時間完成745個庭院、3365幢樓房改善的目標，讓55.5萬名受益群眾享受到宜居的庭院環境。在工程的實施過程中，杭州市堅持黨政、市民、媒體“三位一體”，建立以“四問四權”為核心的民主促民生工作機制。一是“問情于民”，“改不改”讓百姓定；二是“問需于民”，“改什么”讓百姓選；三是“問計于民”，“怎么改”讓百姓提；四是“問績于民”，“改的好與壞”讓百姓評。

庭院改造的設計與實施具有公眾決定、政府執行的色彩。實質性民主要求政府的行為和決策反映民意，而民意需要通過一定的渠道進入政府的決策圈。通過庭院改造這樣的工程項目，公眾參與的意見廣泛、直接地進入了決策議程，工程實施不僅充分考慮公眾意見，甚至在很大程度上正是公眾意見決定了工程的設計與進程。類似庭院改造這樣的工程如何才能更好地讓民眾滿意，利益相關者的意見是最有價值的。政府的公共行為本來應該最大程度地體現公共性，維護最廣大人民群眾的根本利益，因此，決策中充分尊重民意，甚至在這樣與公眾切身利益密切相關的問題上讓公眾自主決定，是政府為人民服務宗旨的具體體現，也是實質性民主的要求。

從上述案例不難看出，杭州“以民主促民生”戰略體現的是在堅持中國基本的政治制度框架的前提下，對中國特色的社會主義民主政治的積極探索。用“實質性民主”來概括，它在一定程度上擴大了民主建設的領域，豐富了人民民主的含義和實現形式。在市民廣泛參與的情況下，切實體現了市民的要求并在日常生活中體現，使杭州市的民主與民生相互促進。

二、杭州市城市治理的經驗與啟示

通過實地觀察和文獻分析，我們將杭州市近年來開展的“以民主促民生”的城市治理實踐經驗歸納為以下幾個方面：

（一）樹立“市民本位”的城市治理理念

從理論上講，現代城市治理沒有固定的模式、最好的模式。不同國家、不同地區、不同城市，甚至同一國家、同一地區、同一城市在不同歷史時期的城市治理也往往呈現出各自不同的特點。諸如企業化城市治理、國際化城市治理、顧客導向型城市治理或城市經營模式等幾種較為典型的城市治理模式都是各有所長，也各有所短。無論選擇何種模式，城市治理都要致力于解決“為了誰”的問題。在這方面，杭州市用自己的城市治理實踐做出了明確回答。“市民本位”的理念不僅滲透于杭州市城市治理的方方面面，也深刻地影響著杭州市的城市發展方向。

（二）建立黨政、公眾與媒體“三位一體”的城市治理機制

城市治理不僅需要有正確的理念，還要有科學的運行機制。換句話講，城市治理不僅要明確“為了誰”的問題，還要進一步考慮“如何做”的問題。對于杭州市而言，“市民本位”理念的實現正是得益于杭州市委、市政府倡導并積極推動建立的黨政、公眾與媒體“三位一體”的城市治理工作機制。這一工作機制的主要內容是“四問四權”，即“問情于民落實知情權；問需于民落實選擇權；問計于民落實參與權；問績于民落實監督權。”

（三）構建開放式、多渠道的公眾參與平臺

城市治理中的公眾參與能否落到實處，主要取決于兩個相互聯系的因素：一是政府信息要保持足夠的公開和透明；二是公眾參與渠道要確保暢通和有效。杭州市采取多種形式實現了政務公開和公眾參與的有機結合。例如，邀請市民代表列席市政府常務會議；網上同步直播市政府常務會議；創辦名為“我們圓桌會”的電視問政類節目；建立“杭網議事廳”市民論壇等。

（四）以傳統媒體為基礎，運用新技術，嘗試建立公眾表決的新機制

2008年，杭州數字電視針對“停車難十大建議”，在華數互動電視的主頁面內開辟了調查窗口，市民可以通過遙控器對十大建議進行投票。如果市民對這次市政府的會議還不是很了解，也可以通過主頁面內的“新聞精讀”了解4月8日的“破解停車難”專題會議。市民通過華數互動電視的投票結果在第一時間反饋給了杭州市政府的相關職能部門。雖然這種表決方式不是最終的決策，但卻對決策有著實質性影響。

三、結 語

民生建設有賴于廣泛的參與和表達，這都需要在現實中擴大民主。事實上，多元主體參與到民生建設中來，本身就是擴大民主參與的一個具體形式。廣泛的參與增加了解決民生問題的資源和手段，擴展了信息來源，提供多種多樣的解決問題的手段和建議。這樣，民主在很大程度上促進了民生問題的解決。甚至可以說，要想較好地解決民生問題，擴大民主參與是必須的。

另一方面，民生建設本身也是一個民主的學校。通過參與民生建設，廣大公民和社會組織得到了許多交流的機會，大家都越來越多地接觸和了解到其他利益相關者的觀點和初衷，這樣的機制有助于培育心態平和、容忍不同見解、善于妥協來達成共識等公民精神，為民主的進一步開展奠定了良好的文化——心理基礎。同樣，在參與民生建設的過程中，廣大公民和社會組織學會了利用合法的手段表達訴求和維護權利，學會了重視程序和協商妥協的民主精神。人們在通過自身合法行動改善自己生活的過程中，既實踐著民主、不斷增強對民主的信心，又創造著進一步深化民主的諸多必要條件。

（作者單位：內蒙古大學公共管理學院）

責任編輯：楊再梅

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