農房抗震標準落實難

郭鐵 孟令男

“農村房屋沒有設計審查，也沒有所謂的規范，全世界都是這個情況。”

8月7日上午，云南昭通魯甸縣地震發生四天后，住建部村鎮建設司組織了一次座談會，討論主題即為農村房屋安全問題。

這次討論共有十余個單位參加，給清華大學土木工程系副教授趙作周留下的最深刻印象是與會專家各抒己見，卻在同一問題上給出了一致意見，即農村房屋質量監管需要政府出臺一些法律文件，并明確權責。

報道顯示，8月3日發生在魯甸縣的這次地震為云南省14年來震級最大的一次。截至8月5日14時，地震已造成魯甸縣、巧家縣、昭陽區、永善縣和曲靖市會澤縣410人死亡，另有2.55萬戶7.98萬間民房倒塌，12.4萬間嚴重損壞。

房屋倒塌與人員傷亡聯系緊密，趙作周坦言，2008年汶川地震后，隨著玉樹、雅安等幾次特大地震的發生，農村房屋抗震標準陸續補充修訂，并于2008年底出臺了農村危房改造試點工作，“但如何按照標準落實是個問題”。

城鄉二元標準

除震級較大、震源淺、人口密度大外，災區房屋抗震性能差被專家視為造成此次魯甸地震重大傷亡的原因之一。報道顯示，截至2013年底，云南省仍有C級以上農村危房200多萬戶。

“農村房屋沒有設計審查，也沒有所謂的規范，全世界都是這個情況。”北京市建筑設計院建筑設計總監姜涌說，“建筑報審、審查、驗收等一系列制度都是針對為第三方設計建造的房屋而言的，即我們通常看到的城市里的商品房。如果按照我們目前已經掌握的知識和技術水平來建造農村的房屋，那么魯甸在此次6.5度震級中，是不會有這么多房屋倒塌的。”

趙作周也持相同看法。他最近將我國房屋抗震標準與美國比較了一下，發現我國部分的房屋抗震標準與美國一樣，跟日本相差也不是很多，但因為2008之前國家標準主要針對的是城市房屋，農村房屋沒有監管，因此在抗震標準及能力上，形成了一種城鄉二元格局。

“像魯甸這次地震，當地建設的新農村和縣城里的房屋損失很小，醫院還在正常運轉，距震中只差40公里，為何會有如此大的差距？因為新農村和縣城的房屋是按照國家標準蓋的，而農村土坯房沒人管，缺乏正規設計。”趙作周說。

張偉（化名）是北京市房山區人，從事建筑承包已有近十年時間，對農村建筑領域較為熟悉。在他的記憶里，村里上世紀90年代蓋房，用的還是磚木結構，用混凝土蓋房只不過是近五六年的事情，且農村蓋房較為隨意，很少聽說使用過設計圖紙和抗震標準。

“拿早期的木匠師傅來說，在村里是比較有威望的，蓋房憑借的是多年經驗。”張偉說，“現在村里的木匠、瓦匠還有，但大多干的是砌院墻、鋪瓷磚等雜活，蓋房請的多是建筑隊。”

據張偉了解，這些在村里蓋房的建筑隊雖然比較“專業”，但大多沒有建筑資質，用料也比較隨意，往往根據業主的經濟實力和要求選材，“如果材料價格比較便宜，那么抗震性能肯定不強。”

成本安全兩難全

提高農村房屋的抗震等級，無疑意味著在建造或加固房屋時需要投入更高的成本，這顯然成了農民蓋房“不抗震”的首要原因。

“農村蓋一套200平方米的房子基本需要20萬元左右，平均每平方米大概需要1000元，基本上能夠滿足抗震需要，但如果讓一座房屋從原來不考慮抗震需求變成符合標準，一平方米就要額外增加近百元投入，如此算下來，大概需要幾萬元。而有些情況甚至是改都無從下手，比如泥土房，那么成本就會更高。”姜涌說。

《民生周刊》記者曾在山西省朔州市舊廣武村看到，由于經濟較為落后，村里近一半農房的外墻使用的是黃土和山上的石塊。為了結婚，村民李勝強（化名）幾年前在自家院里蓋了一間新房，由于資金有限，這所“新房”至今仍有一面墻用的是黃泥和稻草。

另據住建部的調查顯示，西部一些貧困地區由于建房習慣或為了降低成本，仍存在使用泥漿、草泥砌墻的情況。此外，一些農戶在建房過程中使用廢舊木料較多，購買的預制空心板等材料也大多沒有出廠合格證，還有相當數量為舊房拆卸的廢舊樓板，如此一來很難抵御較大的地質災害。

2008年底，農村危房改造工作試點啟動，并延續至今。根據2014年農村危房改造任務部署，中央將支持全國266萬貧困農戶改造房屋，補助標準為每戶平均7500元，在此基礎上對貧困地區每戶增加1000元補助，對邊境、邊縣一線貧困農戶、建筑節能示范戶每戶分別增加2500元補助。

2009年至2013年，云南省共下達中央及省級農村危房改造補助資金108.32億元，重建和改造農村危房323.02萬戶，但據2012年云南省審計廳對全省20縣補助資金的審計發現，經濟最困難的農戶僅靠國家補助無力修建房屋。

趙作周認為，盡管國家和地方財政有配套補助資金，但農村面廣，情況復雜，農民自身經濟條件也較為拮據，因此補助往往顯得不太解渴。“地方政府財力不足，可呼吁中央多撥付一些錢，并且動員農民在政府指導下自力更生，讓農民參與重造，一來降低政府的壓力，也可降低成本。”

住建部資料顯示，從2009年、2010年不同試點地區的實踐來看，擴大農村危房改造試點工作存在一些問題，表現在：經濟條件較好地區危改工作實施較快，房屋建設質量較高；經濟條件較差地區由于地方和農戶資金配套壓力大，抗震安全意識較差，部分房屋抗震性能沒有明顯提高。

北京市即為危改工作實施較快的地區之一，“2008年汶川地震給了北京市政府一個警告。”2009年前后，趙作周和其他專家接受北京市建委委托，用一年多時間對北京市既有農村住宅的結構現狀進行了調研，以針對現狀提出加固改造方案。“我們完成了一系列研究與工程示范，為北京編制了既有農村住宅的抗震與節能綜合改造技術導則，導則已公布實施。”

據北京市農委向《民生周刊》記者提供的材料顯示，2013年，北京市農民住宅抗震節能改造實際完成6萬余戶，超過計劃任務的26%。其中綜合改造共完成1.4萬余戶，達到節能抗震標準。

目前北京市農委編制了“北京市農民住房抗震節能改造工程規劃建設實施方案（2014—2017年）”。總體目標是：到2017年基本完成全市農房抗震節能改造，農村地區基本達到每個農戶都有一處住房符合抗震節能標準或節能保溫標準。

執行是根本問題

早在2008年汶川地震發生之前，一系列農房倒塌事件就引起了住建部門的關注，但對相關政策的執行，各地因財力、潛在受災程度的不同速度不一。

2006年5月，山西省太原市敦化坊村一處磚拱連體窯洞在拆除過程中坍塌。時隔不到兩個月，河南鄭州黑朱莊村一棟七層居民樓倒塌。一年后，內蒙古通遼再次發生農民自建房屋倒塌事件，造成16人死亡，23人受傷……

受一系列農房事故影響，2007年，原建設部辦公廳下發通知，要求各地吸取教訓，進一步加強農村建房質量安全監管。其中要求村民自建限額以上住房（二層及二層以上，或投資30萬元以上，或300平方米以上）以及加層、改擴建房屋必須嚴格執行法定建設程序，按照國家有關規定辦理相關建設手續。

有專家認為，這也意味著限額以下的農村住房被排除在了政府監管外。

同在2007年，國務院辦公廳轉發國家地震局、原建設部《關于實施農村居民地震安全工程建議的通知》，提出到2020年，力爭使全國農村民居基本具備抗御6級左右、相當于各地區基本烈度地震的能力。

該通知下發的第二年，“5·12汶川地震”發生，隨即促使農村危房改造、抗震加固工作得以盡快提上日程。

2008年，《建筑抗震設計規范》（GB50011—2001）（2008年版）進行修訂，提高了農村房屋抗震性能的要求。2011年7月，住建部制定了《農村危房改造抗震安全基本要求（試行）》，對農村危房改造過程中的施工標準及抗震能力進行了詳細規定。

受汶川地震影響，《四川省農村居住建筑抗震設計技術導則》于2008年出臺，由此拉開了地方農房抗震標準制定的序幕。繼四川后，2013年，云南省也出臺了《云南省農村民房建設抗震設防技術導則（試行）》。

然而，據建筑業內人士分析，“導則”不等于行業規范，并不具備法律效力，因此很難對農村房屋建設起到強制規范的效果。

“技術文件已經出臺，在新農村建設等領域，技術規范已經得到了部分強制執行，但在偏遠農村地區，土地甚至連置換價值都沒有，誰來執行改造？面對老百姓，基層部門需要法律文件賦予一定的權限，才能執行監管職責。”趙作周說。

此外，北京市某鎮政府工作人員向《民生周刊》記者透露，基層住建部門人員配置力量不足，有的部門甚至只有一兩個人，且許多部門都是事業單位，面對農村房屋分布范圍大、情況復雜的現狀，基層部門也是心有余而力不足。

“通常來講，每個鄉鎮政府都設有村鎮建設科，一般每個科室有六七個人。按照規定，村民在自家宅基地蓋房或翻修、加蓋房屋，要符合一定的標準，超出標準村委會也不會批。但目前普遍情況是，如果有人舉報，村委會和鎮里必須處理；如果沒人舉報，政府部門大多睜一只眼閉一只眼。”上述工作人員說。

然而，在姜涌看來，即使是已經執行抗震標準的房屋，也未必完全合規。姜涌曾經與日本某企業合作在中國做項目，結果發現日本人算出的房屋主體結構數值與國內有很大差距。

“為什么會造成這種情況？在日本可以看到，日本房屋用的都是肥梁大柱，在中國如果用這么粗的柱子話，開發商會覺得受不了，因為他每天都在計算成本。現在設計院按照規范設計的圖紙拿到現場，都會被開發商以各種各樣的方式把材料減下來。”姜涌說。

姜涌在日本留學時曾經做過一個思想史的研究，發現中日兩國設計師關心的問題截然不同。“我印象最深刻的是，唐山大地震后，沒有人討論如何把房子建得更好。而日本關東大地震后，他們的建筑學報連篇累牘刊登文章，對房屋倒塌的原因進行分析，很多人痛心疾首，讓我非常感動。”

趙作周曾參與過汶川地震受災房屋的鑒定工作，他認為，與其在災難發生后投入大量資金，不如在前期做好抗震加固措施。“汶川地震損失了8千多億，受災農戶每戶得到幾萬元政府補貼，如果能在地震來臨之前將一半的資金用于既有房屋的抗震加固，那么地震造成的損失就會減少很多，這比震后救災和恢復重建要容易得多。”