環(huán)保法庭能否帶來(lái)變革春風(fēng)

丁筱凈

“我覺得可以變通一下，沒(méi)必要在每個(gè)法院都設(shè)置這個(gè)，可以讓現(xiàn)有的環(huán)保法庭實(shí)行跨區(qū)域?qū)徖恚@樣其他法庭也能專心審理其他案件。”

在北京市延慶人民法院里，小小的環(huán)保法庭已成立近5年。法庭雖小，卻是北京環(huán)境審判專門化的先河，“當(dāng)年北京市有人大代表看到南方的環(huán)保法庭實(shí)踐走在了全國(guó)前面，提出北京能不能成為北方的先河？”延慶法院環(huán)保法庭法官李新亮對(duì)《民生周刊》記者說(shuō)。

開創(chuàng)全國(guó)先河的是貴陽(yáng)清鎮(zhèn)市人民法院的生態(tài)保護(hù)法庭。自該法庭2007年成立以來(lái)，迄今已有16個(gè)省（區(qū)、市）設(shè)立了134個(gè)環(huán)境保護(hù)法庭、合議庭或者巡回法庭。

7月3日，最高人民法院宣布成立環(huán)境資源審判庭，同時(shí)發(fā)布《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。

“最高人民法院環(huán)境資源審判庭的成立，標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境資源審判工作已經(jīng)跨入專門化審判的嶄新歷史階段。”最高法新聞發(fā)言人孫軍工表示，推進(jìn)環(huán)境公益訴訟將成為環(huán)境資源審判庭的工作重點(diǎn)，這是全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作的突破口和著力點(diǎn)，環(huán)境資源審判庭將對(duì)大力推進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟作出專門規(guī)定。

“地方環(huán)保法庭成立了許多，但因案源少、技術(shù)差等因素導(dǎo)致通過(guò)司法途徑解決環(huán)境問(wèn)題的效果差。同時(shí)我國(guó)環(huán)境爭(zhēng)端的司法解決渠道又非常不暢通，這兩個(gè)極端的矛盾導(dǎo)致了變革。”上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院副教授趙繪宇表示。

那么，這場(chǎng)“變革”是否會(huì)給環(huán)境類案件審判帶來(lái)春風(fēng)？

“無(wú)案可審”

從2010年11月正式成立至今，環(huán)保法庭一直掛靠在延慶法院研究室里，并未獨(dú)立出來(lái)。“環(huán)境案件數(shù)量比較少，從事環(huán)境審判之余，我們還會(huì)參與其他案件的合議工作，也會(huì)做一些專題研究。”李新亮告訴《民生周刊》記者，截至今年7月，這個(gè)環(huán)保法庭共有工作人員5名，審理了環(huán)境類案件26件。

“比起延慶法院年均8000多件的收案量，確實(shí)是很少。”李新亮表示，案件以民事案件為主，也有少量行政案件。《民生周刊》記者對(duì)比該環(huán)保法庭每年審理收案量變化，發(fā)現(xiàn)收案量正在逐年遞增：2010年2件，2011年4件，2012年7件，2013年8件，2014年至今5件。

延慶法院環(huán)保庭收案少并非個(gè)例。根據(jù)最高法提供的數(shù)據(jù)，從2011年到2013年，全國(guó)各級(jí)法院受理的涉及環(huán)境資源類的刑事、民事、行政案件，年均不足3萬(wàn)件，相比全國(guó)法院系統(tǒng)年均受理案件1100多萬(wàn)件的數(shù)字，不到總數(shù)的0.3%。顯然，受案數(shù)少成為環(huán)保法庭發(fā)展的關(guān)鍵瓶頸。

“有些法院專門成立了環(huán)境資源的審判機(jī)構(gòu)，但是確實(shí)面臨案源不足的問(wèn)題。案源不足，就只能審理其他的民事或者行政案件。”最高法環(huán)境資源審判庭庭長(zhǎng)鄭學(xué)林表示。

鄭學(xué)林也分析了“無(wú)案可審”的深層原因。“當(dāng)前環(huán)境資源類案件受理、審理、執(zhí)行確實(shí)都存在一些問(wèn)題，一個(gè)是立案難的問(wèn)題，一個(gè)是相應(yīng)制度和體制的缺位，還存在著損失的評(píng)估難、鑒定難等一些技術(shù)性問(wèn)題。再加上一些地方保護(hù)，也是影響案件數(shù)量的重要問(wèn)題。有一些案件，法院想受理，但是也可能受到一些影響和干擾，不敢受理或者不愿受理。”

李新亮以基層工作人員的角度向《民生周刊》記者分析了案件少的原因：“第一，老百姓環(huán)境維權(quán)意識(shí)還較低，不知道自己的權(quán)益受到了侵害，或是受到侵害后還可以起訴；第二，百姓多數(shù)認(rèn)為起訴的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本都較高；第三，涉及環(huán)境污染的案件，大多主體之間強(qiáng)弱對(duì)比較明顯，一般都是老百姓受到工廠的侵害，有的企業(yè)可能是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展支柱，百姓擔(dān)憂會(huì)因此官官相護(hù)，也影響了他們起訴的積極性；最后，對(duì)環(huán)境訴訟法律規(guī)定還不夠完善，《民事訴訟法》中對(duì)舉證責(zé)任和證據(jù)規(guī)則并無(wú)詳細(xì)規(guī)定，對(duì)環(huán)境公益訴訟的規(guī)定也不夠明確，只有原則性規(guī)定。”

“主體沒(méi)有規(guī)定的，法院一般都從嚴(yán)受理。一般環(huán)境案件比較特殊，法律沒(méi)有明確規(guī)定的，法院收了可能違法，不收一定不違法，這導(dǎo)致了公益訴訟收不進(jìn)來(lái)。事實(shí)上公益訴訟的環(huán)境案件往往污染更嚴(yán)重，還沒(méi)人管，這就急需法律上的完善。”

延慶環(huán)保法庭審理的環(huán)境類案件以小標(biāo)的的民事案件為主，比如養(yǎng)雞場(chǎng)氣味難聞、施工場(chǎng)地噪聲污染等。由于平日案件少，工作人員很大一部分精力都放在了案例研究上。比如李新亮今年就有一個(gè)任務(wù)，要出一個(gè)關(guān)于延慶環(huán)保案件審理情況的調(diào)研成果。“沒(méi)有案件的時(shí)候就研究環(huán)境案例，寫報(bào)告，和其他部門溝通新的工作方式等，通過(guò)這些方式來(lái)發(fā)揮環(huán)保法庭的作用。”

探路“三審合一”

最高法環(huán)境資源審判庭成立之后，就要開始落實(shí)《意見》中的一系列變革。《意見》中涉及的環(huán)境資源審判工作變革內(nèi)容眾多，其中，推行“三審合一”、建立全國(guó)環(huán)境資源審判專門機(jī)構(gòu)體系以及跨區(qū)域?qū)徖韲L試等亮點(diǎn)得到了較多的關(guān)注。

延慶環(huán)保法庭從成立之日起便開始實(shí)行“三審合一”制度，即環(huán)境領(lǐng)域范圍內(nèi)刑事、民事、行政案件歸由同一審判庭進(jìn)行審判。最高法的《意見》也鼓勵(lì)各地法院對(duì)環(huán)境資源類案件實(shí)行“三審合一”，“歸口審判模式有利于統(tǒng)一裁判尺度、克服地方保護(hù)主義以及實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源案件的優(yōu)質(zhì)高效審理。”最高法新聞發(fā)言人孫軍工表示。

“環(huán)境類案件相對(duì)比較難審，涉及到一連串專業(yè)性極強(qiáng)的內(nèi)容：污染鑒定、因果關(guān)系認(rèn)定、損害程度的嚴(yán)重與否、賠償金額的認(rèn)定、連帶責(zé)任認(rèn)定等等，難度都較大。另外，判決后往往都得不到較好地執(zhí)行、審理過(guò)程中法官受到的干擾較多等因素也加大了環(huán)境類案件的難度。”李新亮表示，沒(méi)有實(shí)行“三審合一”時(shí)，環(huán)境類案件都被打散分配到不同的庭里，裁判尺度不能統(tǒng)一，而實(shí)行“三審合一”后對(duì)提升司法能力有較大幫助。“現(xiàn)在法官的適應(yīng)能力都比較強(qiáng)，法院大多實(shí)行輪崗，2-3年輪一次庭，要橫跨民事、行政、刑事三大領(lǐng)域是可以做到的。”

對(duì)此，最高人民法院環(huán)境資源審判庭庭長(zhǎng)鄭學(xué)林對(duì)《民生周刊》記者表示，從前期調(diào)研的情況看，雖也有反映“二審合一”（民事和行政）或“三審合一”的歸口審理模式存在法院和公安、檢察機(jī)關(guān)之間的配合不夠順暢、不方便當(dāng)事人訴訟以及對(duì)法官素質(zhì)要求更高等問(wèn)題，但基本上都認(rèn)同此種模式更有利于統(tǒng)一裁判尺度、形成專業(yè)化法官隊(duì)伍、克服地方保護(hù)以及實(shí)現(xiàn)環(huán)保案件的優(yōu)質(zhì)高效審理。雖然目前最高人民法院環(huán)境資源審判庭僅負(fù)責(zé)民事案件的審理，但最高人民法院支持各地法院開展“二審合一”、“三審合一”模式的探索。即使是采用單一的審判模式，也要探索三類審判在環(huán)境資源審判工作中的配合協(xié)調(diào)機(jī)制，共同開展好環(huán)境資源審判工作。

鋪開引爭(zhēng)議

環(huán)保法庭也將在全國(guó)鋪開。

《意見》第16條指出：“本著確有需要、因地制宜、分步推進(jìn)的原則，建立環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)。”高級(jí)人民法院要“設(shè)立環(huán)境資源專門審判機(jī)構(gòu)”。中級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)“根據(jù)環(huán)境資源審判業(yè)務(wù)量，合理設(shè)立環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)，案件數(shù)量不足的地方，可以設(shè)立環(huán)境資源合議庭。”“個(gè)別案件較多的基層人民法院經(jīng)高級(jí)人民法院批準(zhǔn)，也可以考慮設(shè)立環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)。

最高法新聞發(fā)言人孫軍工表示，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)適度集中和區(qū)別對(duì)待的原則，充分考慮環(huán)境資源案件受理數(shù)、案件疑難復(fù)雜程度以及法院的審判能力和水平等因素，合理確定高、中、基層人民法院環(huán)境資源案件的管轄布局。同時(shí)，還要有一定的前瞻性，及時(shí)調(diào)整工作部署，使環(huán)境資源審判工作適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

各級(jí)法院是否都設(shè)立環(huán)保庭，是5月29日最高法就設(shè)立環(huán)境資源審判庭而舉辦的座談會(huì)上爭(zhēng)議點(diǎn)之一。參加座談會(huì)的武漢大學(xué)教授王樹義不主張從最高院到地方的三級(jí)法院，每一級(jí)法院都來(lái)設(shè)環(huán)境法庭，“弄不好又是一種新的審判資源的浪費(fèi)和作秀，應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要來(lái)設(shè)立。”他還建議，環(huán)境資源庭的設(shè)立應(yīng)參考海事法院分區(qū)來(lái)設(shè)立。“這樣比較符合中國(guó)目前的實(shí)際情況。有些地方不設(shè)，不影響環(huán)境公益訴訟的審理，現(xiàn)在主要還是環(huán)境民事公益訴訟。”

李新亮也認(rèn)為沒(méi)必要建立太多環(huán)保法庭，他認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有那么多案子，專職的人很容易閑下來(lái)，造成資源浪費(fèi)。“我覺得可以變通一下，沒(méi)必要在每個(gè)法院都設(shè)置這個(gè)，可以讓現(xiàn)有的環(huán)保法庭實(shí)行跨區(qū)域?qū)徖恚@樣其他法庭也能專心審理其他案件。到底需要多少環(huán)保法庭，我認(rèn)為.最高法應(yīng)該詳細(xì)調(diào)研一下，全國(guó)到底有多少案件，再?zèng)Q定需要多少專門機(jī)構(gòu)。”

跨區(qū)域?qū)徖砘蛟S可以解決資源浪費(fèi)和專業(yè)性不足的問(wèn)題。貴州省以流域或者生態(tài)區(qū)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，將全省劃定成為四個(gè)生態(tài)司法保護(hù)區(qū)域，由若干法院負(fù)責(zé)這四個(gè)片區(qū)的環(huán)境案件，清鎮(zhèn)法院就管轄貴陽(yáng)市周圍包括安順市在內(nèi)的幾個(gè)市的環(huán)境污染類案件。這是我國(guó)環(huán)境審判中跨行政區(qū)域管轄的典型案例。

在現(xiàn)有制度下，跨區(qū)域?qū)徖頍o(wú)疑是一個(gè)非常敏感的問(wèn)題。按照法律規(guī)定，法院是按行政區(qū)劃設(shè)立的，管轄在一定行政區(qū)劃內(nèi)的案件，不能管轄跨行政區(qū)劃的案件，不管是刑事案件、民事案件、行政案件，都有類似的管轄規(guī)定。

“但是，環(huán)境資源類案件具有一定的特點(diǎn)，比如水、空氣這些環(huán)境因素具有很強(qiáng)的流動(dòng)性。”鄭學(xué)林說(shuō)，“我想，將來(lái)這應(yīng)該是環(huán)境資源審判的發(fā)展趨勢(shì)，案件管轄問(wèn)題確實(shí)要打破地域的界限。在一個(gè)地方的法院管轄這一類案件，可能與環(huán)境資源類的案件的特點(diǎn)不相符，同時(shí)也不利于克服地方的一些干擾，如果跨行政區(qū)劃，統(tǒng)一由一個(gè)法院管轄其他法院轄區(qū)的案件，可能有助于克服地方保護(hù)，統(tǒng)一裁判尺度，更好地保護(hù)環(huán)境和生態(tài)。”