我國統籌城鄉發展的財稅政策研究

孫正林+賈琳

摘 要：隨著改革的進一步深化，我國城鄉二元經濟結構問題更加凸顯，已然成為新世紀我國經濟社會發展的時代特征和主要矛盾。近年來，國家高度重視統籌城鄉發展，將“縮小城鄉差距，促進城鄉一體化建設”作為“十二五”期間重要工作內容。通過對我國統籌城鄉發展現狀進行分析，結合財稅政策在此發展過程中所發揮的作用，以宏觀視角來探析城鄉二元經濟結構中存在的財稅政策問題，并提出相應的對策及合理化建議。

關鍵詞：城鄉統籌；財稅政策；二元經濟結構

作者簡介：孫正林，男，東北林業大學經濟管理學院教授、博士生導師，從事農業經濟管理研究；賈琳，女，東北林業大學經濟管理學院博士研究生，從事農業經濟管理研究。

基金項目：高等學校博士學科點專項科研基金“我國城鎮化與新農村建設統籌發展問題研究”，項目編號：20110062110011

中圖分類號：F812 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2014）04-0046-06

自“十六大”首次提出統籌城鄉發展的戰略思想以來，統籌城鄉發展便成為全黨工作的重中之重?！笆舜蟆眻蟾嬷杏謱⒊青l發展一體化，確認為解決“三農”問題的根本途徑，促進城鄉共同繁榮。本文認為，推進城鄉統籌發展首先要解決好城鎮基礎設施建設以及基本公共事業服務的資金需求問題。政府作為推進城鄉統籌發展的責任主體要充分發揮財稅政策的宏觀調控功能，進一步深化財稅體制改革，努力構建有利于推進我國統籌城鄉發展的財稅政策體系。

一、我國統籌城鄉發展的現狀

城鄉二元經濟結構是我國長期存在的一種經濟模式。改革開放以來，隨著我國經濟社會的快速發展，政府逐步意識到積極探索實踐農業產業化、新型工業化、新型城鎮化和服務業現代化“四化”聯動的城鄉全面發展道路是破除城鄉二元結構讓廣大農民共同分享改革紅利的路徑選擇。近年來，在黨和國家高度重視下，相關部門多次出臺促進城鄉統籌發展的重要文件和相關扶持政策，建立健全城鄉統籌發展體制機制，初步形成了城鄉資源共享、人力互助、市場互動、產業互補的城鄉經濟社會一體化發展的新格局。

統籌城鄉發展，就是要以建立城鄉平等的要素交換關系為前提，以縮小城鄉居民收入差距為目標，以逐步實現城鄉基本公共服務均等化為方向，以發展現代農業、建設社會主義新農村為主要任務，最終實現城鄉經濟社會的一體化發展。我國統籌城鄉綜合配套改革不斷深化，取得實質性、突破性成就，具體表現為：城鄉整體規劃由過去“城鄉空間、產業分割”布局向“城鄉一體、產業融合”轉變；城鄉經濟發展基礎更加鞏固，農業產業結構趨于合理化，種植業比重下降，畜牧業比重提高，農村工業發展出現集群化，以工補農、工農互助的工農均衡發展機制逐步顯現；全國城鄉交通網絡、電力及農田水利設施和通信設備建設都明顯加速發展，重點實施了貧困縣出口路、通縣油路、縣際和農村公路改造工程、通達工程，農田有效灌溉面積已從1949年的2.4億畝增加到2012年的9.05億畝，農村電網覆蓋率已超過了95%，基本實現了城鄉居民生活用電同網同價，全面實現“村村通電話，鄉鄉通寬帶”，農村信息化建設政策環境不斷改善；堅持教育資源向農村傾斜，采取特殊的政策措施切實縮小校際差距，已初步建立從學前教育到研究生教育完整的家庭經濟困難學生資助政策體系，關注留守兒童的教育問題，實施了農村義務教育學生營養改善計劃，推進城鄉教育均衡發展；建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度，合并新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，使全體人民公平地享有基本養老保障；全國已有6個省級地區、30多個地市和150多個縣實行了城鄉居民基本醫療保險的一體化，為進一步加大推進城鄉醫療保險整合積累了有益的經驗；利用技術創新改善農村環境，重視農村飲用水源地保護、生活污水和生活垃圾治理，農村工業污染，土壤污染和畜禽養殖污染治理以及農村環境的監測和監管等各個方面。

同時我們也要看到，城鄉收入的差距還很明顯，兩者的收入水平仍保持3倍以上的差距。這也充分說明，體制機制中還存在諸多問題阻礙我國城鄉統籌發展的進程，如城鄉規劃體系建設水平低、城鄉產業互動發展機制落后、城鎮基本公共服務的均衡供給不足，農村環境污染治理能力弱等。這些問題存在的原因是多方面的，主要包括統籌城鄉發展主要依靠政府政策主導，市場機制沒有得到充分發揮；城鄉互動作用未受到足夠重視，城市與鄉村之間互動性、聯動性不足；政策措施不完善，制約發展的體制機制仍然存在；等。從財稅政策與城鄉發展的關系考慮，作為政府發揮作用的重要方式和手段，財稅政策的調節、引導力度發揮不足是阻礙城鄉統籌發展的一個重要因素。[1]

二、我國統籌城鄉發展中財稅政策的宏觀作用及成效

財政的收支作為政府履行職能的重要工具和資源配置的重要手段，在統籌城鄉科學發展中承擔著“指揮棒”的重要職責。近幾年，在“三農”的投資力度上不斷加大，完善和強化涉農補貼政策，努力促進農民增收致富，助推城鄉協調發展。

（一）財稅政策的調節功能

市場機制和國家機制在資源配置方面互為補充，通常在市場失靈的條件下，政府需要運用經濟手段調節市場機制，最終使資源配置達到帕累托最優。例如公共服務，由于具有非競爭性和非排他性，在進行資源配置的時候主要依靠國家機制。我國長期處于二元經濟結構狀態，重要原因是政府基本公共服務的供給機制存在缺陷。因此，要發揮政府調節資源配置的作用，在市場配置資源失靈或配置效率低的領域，有效地、均衡地提供基本公共服務。從財稅角度看，政府職能被界定為制定財政政策和稅收政策，在統籌城鄉發展的過程中，利用均衡性轉移支付等財稅手段，在不同人群和地域之間提供基本公共服務，破除二元經濟結構，實現城鄉一體化。

（二）財稅政策的實施成效

近五年，各級財政部門切實加大強農惠農富農財稅政策力度，財政支出的重點開始由注重城市發展向注重農村發展轉移。

財政政策方面，中央財政用于“三農”支出5年累計4.47萬億元，年均增長23.5%，比前5年增加2.92萬億元。2012年，中央財政用于“三農”的支出合計達到12 387.64億元，增長18%，對農民增加各項補貼，支出合計達到1225.9億元[2]；2013年，中央財政用于“三農”支出預計安排13 799億元，增長11.4%?，F行的促進統籌城鄉發展的財政政策主要包含支持農業生產、對農民的種糧直補、農資綜合補貼，良種補貼、農機購置補貼，促進農村教育衛生等社會事業發展等幾個方面，其中，農業生產支出4785.05億元，支持糧食生產的中央財政支出1643億元，農產品儲備費用和利息等支出620.5億元。同時，國家還加大對農村社會事業的財政投入，2012年，為促進農村教育、衛生等社會事業，發展中央財政支出5339.09億元。在促進義務教育發展方面，安排865.4億元農村義務教育保障資金用于農村義務教育學校改造，安排1057.54億元用于困難地區實施農村義務教育學生營養改善計劃；在完善基本醫療保障制度方面，安排醫療衛生支出2048.2億元，下撥新型農村合作醫療補助資金992億元，補助標準由每人每年200元提高到240元，另外，為支持各地做好城鄉醫療救助工作，中央財政下撥城鄉醫療救助補助資金130.8億元；在完善養老保障制度體系方面，下撥新型農村和城鎮居民社會養老保險補助資金654億元，新型農村社會養老保險覆蓋范圍基本實現全覆蓋；在保障低收入群體的基本生活方面，增加對城鄉低保對象的補助，下撥城鄉低保補助資金875億元；在改善農村生態環境方面，中央財政直投農村環保專項資金55億元，重點解決影響農民健康的“問題村”，重點流域水污染嚴重村的生態環境問題；中央對地方稅收返還和一般性轉移支付大部分也用于保障改善民生和“三農”方面。這些措施加快了農村城鎮化建設的速度，使得城鄉差距進一步縮小。

稅收政策方面，我國對農業農村一直實行輕稅和稅收優惠政策。2004年，中央取消了農業特產稅和農業稅；2006年，廢止了《中華人民共和國農業稅條例》，標志著中國農業發展與世界慣例接軌。近五年，國家也相繼出臺了營業稅、個人所得稅、企業所得稅以及地方稅等方面的支持統籌城鄉發展的稅收優惠政策。

總而言之，我國推進城鄉統籌發展的財稅政策實現了戰略性轉變。財政資金的支出結構、支出方式、支持范圍均體現出“五個統籌”的發展要求，由過去注重發展農業生產轉向現在注重農業生產、農村社會事業并重發展。公共財政覆蓋范圍不斷擴大，促進了農民增收致富，初步建立了“以工補農、以城帶鄉”的反哺農業的投入機制，逐漸縮小城鄉二元差距，實現城鄉統籌發展。

三、我國統籌城鄉發展中財稅政策既存問題分析

我國財政資金的投入重點逐步向農業、農村和農民傾斜，但在推進統籌城鄉發展的過程中，財稅政策還存在著諸多體制性、機制性障礙。

（一）“事權向下轉移，財力向上集中”統籌城鄉發展的政府事權與財力相互不匹配

統籌城鄉發展推進過程中，省以下各級政府間事權、職責的事實擴大與其財權、財力有限性之間的矛盾越發突出。一是政府事權隱性下移。隱性下移的政府間事權關系，造成省以下各級政府財權和財力超出了所能支撐的事權范圍。目前，小城鎮以及農村地區的基礎教育、醫療衛生和社會保障等具有較強外溢性的公共服務大多由省以下各級政府承擔，中央、省對市、縣（區）以下政府財權和財力匹配有限，使得公共事務管理壓力越來越大。二是政府財權、財力不斷集中上移。分稅制改革后，收入規模大、相對穩定的主體稅種被劃定為中央稅和共享稅，地方稅種大都稅源規模小、較分散，導致中央本級收入占全國財政收入比重大幅上升，地方政府收入有所減少。多數省以下各級政府用45%的預算財力承擔75%的事務，財力事權相互不匹配，導致統籌城鄉發展建設“缺錢少糧”。

由此可見，在財權和財力上移而事權下移的雙向壓力下，我國縣、鄉財政資金短缺阻礙了均等化的公共服務向農村延伸，抑制了省以下各級政府提供公共產品和服務的自主性。地方政府財權與事權不匹配，財政重心上移，事權重心下移，造成基層財政支出更多地依靠中央的轉移支付，使得迅速膨脹的地方政府債務風險不斷涌現，也暴露出統籌城鄉發展中所需巨大建設資金與地方財政的“捉襟見肘”的尷尬處境。

（二）統籌城鄉發展建設的財政資金使用效益有待提高

當前，我國統籌城鄉發展建設需要大量的財政資金支持，但是實際情況是受到國家行政管理體制的制約影響，統籌城鄉發展建設的財源單一，財政資金使用效益低下的問題普遍存在。一是財政支農資金總量不斷增加，但支出結構不盡合理。支持小城鎮建設及農村發展的財政資金用于非生產性領域高于生產性領域，行政性資金支出比重偏高。二是財政支農資金使用分散且重復交叉。例如，發改委、財政、環保、水利和農委各部門都有專項資金支持農村生態環境保護且對資金使用要求各不相同，財政支農資金的使用效能不能充分發揮，不能形成有效的協調機制。[3]三是財政支農資金使用績效評價機制尚需完善。擠占、截留轉移支付資金，移作他用的現象時有發生；監督考評體系還不健全，不利于對財政支農資金進行績效評價，影響了財政支農資金的整體使用效益的提高。

（三）均等化的財政轉移支付制度建設滯后阻礙了統籌城鄉發展進程

作為分稅制改革的配套措施，我國現行的轉移支付制度包括均衡性轉移支付和專項轉移支付，前者旨在均衡地區間財力差距，推動地區間基本公共服務均等化；后者側重解決外部性問題，實施中央特定政策目標。我國轉移支付制度的設立與政府間事權劃分相關性較弱，均衡性轉移支付專項化、專項轉移支付一般化的特征日益明顯，直接導致了區域性財力不均等化，不同區域間、城鎮與農村公共服務非均等化現象明顯。制度的缺陷在某種程度上阻礙了統籌城鄉發展建設。一是均衡性轉移支付與專項轉移支付分配比例不合理。在中央轉移支付總規模既定的情況下，專項轉移支付規模過大，擠占了均衡性轉移支付應有的份額，難以發揮轉移支付的均等化作用，這也有違國家設計財政轉移支付制度意在縮小城鄉供給基本公共服務差距的初衷。二是轉移支付資金分配隨意性大。轉移支付管理體系尚不規范，資金分配缺乏公開性和透明度，“跑部錢進”、“討價還價”的“尋租”行為時有發生。因此，在推進統籌城鄉發展過程中，財政資金分攤不均以及尋租市場的存在不能讓統籌城鄉發展帶來的社會福祉惠及廣大人民群眾。三是橫向轉移支付制度尚未建立。目前，我國的轉移支付制度還是以縱向為主，單純依靠中央財政的縱向轉移支付來平衡地區間的財政差額。單一的縱向轉移支付制度影響中央政府宏觀調控職能發揮，增加中央財政的負擔，應該建立地方政府間的橫向轉移支付制度，均衡地區間的財力，減輕中央財政的負擔。

（四）現行的稅收制度不利于地方政府籌資推進統籌城鄉發展

二元稅制是制約我國城鄉協調發展的制度基礎，體制、固化人為地割裂了農村與城市、農業與非農業的經濟聯系，要加快健全和完善稅收制度，建立穩定的省以下各級政府財政收入來源，探索解決我國統籌城鄉發展建設資金不足的問題。一是稅權管理過于集中?，F行的分稅制，中央享有稅收立法權、開征權和停征權；地方只享有征收管理權以及制定具體征稅辦法和補充措施的權限，削弱了地方配置資源、調控經濟、組織收入的積極性和主動性。二是地方政府缺乏主體稅種。在稅種劃分體系中，中央本級稅種和共享稅的特點表現為收入規模大、較穩定；而小而雜、較分散、收入規模小的稅種卻劃歸地方，導致地方政府沒有穩定、可靠的主體稅種。三是稅收分享比例不合理。中央與地方共享稅采用收入分享制，存在分享比例“一刀切”的缺陷，稅收累退效應明顯，削弱了調節區域間財力分配的作用，不易于縮小地區間財力差距。

（五）財政支農資金監管機制及監管方式有待規范

我國支農資金的投入和運用執行，僅僅依靠財政內部行政監督和各級人民代表大會的財政預算、決算審查監督，存在著力度不大、協調不夠、落實不到位等問題。一是財政支農資金監管存在“盲區”。鄉鎮支農資金大多由上級政府分配安排，基層財政部門不能及時了解項目資金信息，難以做到對資金撥付、使用及工程進展情況進行全程監督和動態管理，存在“重發展，輕監管”、“重資金分配，輕使用監管”、“重項目申報，輕后期監督”等問題。二是財政支農資金監管方式尚不規范。受財政監督職能權限因素的影響，同時又缺乏有效的監督制度和法律保障，從監管方式上看，財政監管專項性、突擊性檢查較多，日常檢查較少；從監管環節上看，集中性、非連續性的事后檢查較多，事前、事中檢查較少；從監管內容上看，公共收入檢查較多，公共支出檢查較少，監管合力不足，監管機制也不完善。

四、推進我國統籌城鄉發展的財稅政策建議

在統籌城鄉發展的過程中，政府要想充分發揮財稅杠桿的宏觀調控作用，應對現有的財稅政策進行調整和完善，構建更適合我國國情的財稅政策體系。本文針對我國統籌城鄉發展中財稅政策存在的問題，建議從政府間責任、財政支出結構、轉移支付制度、地方稅制體系、縣級財力保障等方面對財稅政策進行優化和改進，從而有利于促進我國各地區間經濟和社會事業的均衡和全面發展。

（一）明確政府間責任，健全中央和地方財力與事權相匹配的財政體制

破除我國城鄉統籌發展的體制性障礙的關鍵點是要改革和完善中央與地方的財政關系。一是要合理界定中央與地方事權和支出責任。國家財政體制改革中要進一步明確提出中央與地方提供基本公共服務的職責重點。適度加強中央事權，將全國性受益或跨地區、地方政府難以承擔或不適宜由地方政府承擔的基本公共服務事項集中到中央，以提高國家統一管理全國性公共服務的能力和水平；明確中央和地方共同事權，中央和地方共同承擔具有地域管理信息優勢、與民生緊密相關且具有外溢性的公共產品和服務事項[4]；地方財政提供區域性公共服務，將地域信息性強、外部性弱且主要與當地居民有關的公共產品和服務事項交給地方政府，可以調動和發揮各級地方政府的積極性，更好地滿足區域公共服務的需要。二是要理順中央和地方收入劃分。財政體制中的財權配置是保證各級政府有效履行職能的重要制度安排。具體而言，中央政府主要履行宏觀調控職能，因此應將有利于維護統一市場、收入流動性、周期性波動較大且不宜分割、具有收入再分配作用和宏觀經濟“穩定器”功能的稅種劃歸中央，或中央分成比例多一些；地方政府主要履行提供區域性公共產品和優化轄區投資環境的職能，應將收入流動性較弱、具有區域信息和征管優勢、對宏觀經濟運行不產生重大影響的稅種劃歸地方，或地方分成比例多一些，以能充分調動中央與地方兩個積極性。

（二）優化財政支出結構，縮小地區間基本公共服務的非均等化

我國城鄉區域發展不協調、不均衡，最突出的表現就是城鄉基本公共服務的非均等化。政府財政資金投向重心要由城市轉向農村，經濟發達地區要反哺經濟欠發達地區，改變農村公共產品和服務遠遠落后于城市的局面。

首先要提高農村公共產品和服務的財政資金投入總量，提升投入比重。進一步擴大農村義務教育、醫療衛生、社會保障和生態環境保護等方面的財政覆蓋面，尤其是要提高財政對農村社會事業薄弱環節投入資金的使用效益，提升財政惠農補貼的比例，在保持支農資金占財政支出比重現有水平的前提下，確保財政支農資金的增長幅度高于財政經常性預算收入增長幅度，形成財政支農資金的穩定增長機制。其次要合理安排財政資金的區域投資結構，構建區域政府間合作提供基本公共服務的制度安排。探索和開辟經濟發達地區扶植經濟欠發達地區的新途徑，重視區域合作提供基本公共服務的頂層設計與總體規劃，通過區域資源整合與共享，彌補區域政府提供公共產品和服務能力不均衡問題。

（三）規范轉移支付制度，擴大轉移支付均等化的效果

我國實行轉移支付制度是為了解決區域間財力不均衡問題，然而現行的轉移支付制度卻存在種種缺陷，導致區域間基本公共服務提供水平存在較大差距。一要合理確定均衡性轉移支付分配規模。著重考慮地區間財力差距過大的矛盾，建議按地區財政收入達到全國平均財力水平來確定中央對地方的均衡性轉移支付規模，對省級財政推進省以下基本公共服務均等化效果顯著的地區給予適當獎勵分配。二要加強轉移支付資金使用監管和績效評價。完善專項轉移支付管理制度，對專項轉移資金分配、使用實行全過程監管，引導財政資金向基本公共服務領域傾斜。[5]三要建立綜合的轉移支付制度。我國現行的單一的縱向財政轉移支付制度不能有效緩解區域間財力分布差異較大的問題。因此應建立縱向和橫向相結合的綜合轉移支付結構模式，橫向轉移支付可以縮小地區間財力差距，經濟發達地區根據財政收支的差距向貧困地區撥付一定的轉移支付，既能從一定程度上增加中央政府的宏觀調控能力，地方政府又能更好地履行統籌城鄉發展的職能。

（四）健全地方稅制度體系，為統籌城鄉發展提供較為穩定的財源

黨的十八屆三中全會明確提出要完善地方稅體系，有效解決我國地方稅收體系缺少主體稅種，地方政府缺少穩定財源的問題。一要合理確定地方稅主體稅種。財稅體系中在保證中央財力為主導地位的前提下，地方政府應培育自己的主體稅種。完善以流轉稅和所得稅為主，財產稅、環境資源稅為輔的復合稅制體系，以確保地方擁有穩定可靠的收入來源，為統籌城鄉發展提供資金支持。二要各級地方政府間合理劃分稅種。將有利全省經濟社會調控，與經濟建設關系密切的房地產稅和城市維護建設稅劃歸省級財政，由省級政府統一制定基本法規和實施辦法；將稅源較普遍、稅基不易轉移，且對宏觀經濟調控影響較小的稅種，適合市、縣征收的稅種劃歸市、縣財政。三要賦予地方適當稅政管理權限。建立中央立法為主、省級立法為輔，兩級立法相輔相成的稅收管理模式。賦予地方政府自主立法權，可以根據當地社會發展狀況，結合經濟資源優勢，適時開征有地方特點的新稅種。[6]

（五）完善縣級基本財力保障機制，增強縣級政府提供基本公共服務的保障能力

政府要不斷增強和完善縣級政府提供基本公共服務財力保障機制以及落實統籌城鄉發展過程中各項民生政策的能力。一要促進縣域經濟轉型升級。大力發展縣域特色經濟、民營經濟，調整產業結構，提升產業層次，培育品牌優勢，努力培植財源，增強縣級政府基本財力的自我保障能力。二要實施縣級工作激勵機制。根據縣級政府工作實績實施獎勵政策，對財政收入增收超過一定百分比的縣級政府，實施財政獎勵激勵機制，將縣級財政增收與省對縣的財政補助掛鉤，用以支持和幫助縣級政府提高財力水平，調動縣級政府發展地區經濟的積極性。三要加快和完善“省直管縣”財政體制。按照事權與財力相匹配的原則，理順省、市、縣三級財政工作關系，科學劃分省、市、縣三級財政的支出責任，避免由于行政體制改革不到位而影響“省直管縣”順利推進。逐步完善“省直管縣”財政管理的相關工作流程，省級財政直接對縣級財政撥付轉移支付資金，杜絕市級財政對轉移支付資金的截留現象，為統籌城鄉發展、供給公共產品和服務提供強有力的資金支持。

參 考 文 獻

[1] 文峰：《財政農業支出對二元經濟結構轉化效果研究》，載《財貿研究》2009年第3期.

[2] 《關于2012年中央和地方預算執行情況與2013年中央和地方預算草案的報告》，載《人民日報》2013年3月5日.

[3] 馬忠華：《促進中國特色新型城鎮化建設的財政措施》，北京：財政部財政科學研究所碩士論文，2011.

[4] 樓繼偉：《中國政府間財政關系再思考》，北京：中國財政經濟出版社，2013.

[5] 賈康、劉薇：《構建城鄉統籌發展的財稅體制的建議》，載《經濟縱橫》2011年第1期.

[6] 重慶市稅務學會課題組：《統籌城鄉發展的財稅政策探討》，載《稅務研究》2010年第12期.

[責任編輯 國勝鐵]

Study on Finance and Tax Policy in the Perspective of

Holistic Development of City and Countryside in China

SUN Zheng-lin，JIA Lin

（School of Economic Management， Northeast Forestry University， Harbin， Heilongjiang 150040， China）

Abstract： With further development of reform， the dualistic economic structure of city and countryside is problematic， which is the feature and main contradiction in the economic and social development in China in the new century. In recent years， our country pays attention to the holistic development of the city and the countryside and has “shortening the gap between the city and the countryside， improving the integrated construction” as the main content in the “twelfth five-year plan”. Based on the analysis of the current development with the role finance and tax policy plays in the process， probes the existing problems in finance and tax policy in the dualistic economic structure in the macro perspective and puts forward relevant strategy and reasonable suggestion.

Key words： holistic plan of the city and the countryside；finance and tax policy；dualistic economic structure