淺談我國民族地區的法制建設

羅驍

摘要：我國歷來重視民族地區的各項工作，民族地區的法制建設對我國民族地區的安全穩定、整個社會主義法制建設以及社會主義和諧社會的構建有著十分重要的意義。然

而剛剛發生的新疆莎車縣暴力恐怖事件再次為民族地區的和平穩定敲響了警鐘，也凸顯出民族地區的法制建設過程中的一些不足。完善立法工作、推進司法改革、重視人才培養和加強刑法威懾是現階段

民族地區法制建設的方向，也是莎車事件給全社會的啟示。

關鍵詞：民族地區；法制建設；莎車縣暴力恐怖事件；三股勢力

中圖分類號：D926.2文獻標識碼：A文章編號：1006-026X（2014）02-0000-02

2013年12月30日清晨六時左右，新疆喀什地區莎車縣公安局遭到九名暴力恐怖分子襲擊，恐怖分子手持砍刀，焚燒警車，并使用了爆炸裝置。公安民警果斷處置，擊斃八人，抓獲一人，并避免了己方的

人員損失。這是繼半年前的“鄯善事件”和2009年“7，5”事件后新疆維吾爾族自治區發生的又一起嚴重的暴力恐怖事件。

和不久前的鄯善事件相比，本次事件同樣是一起有組織、有預謀、經過長期準備的暴力恐怖事件，所幸公安機關處置得當，沒有造成無辜人員的傷亡。但從事后的處理情況看，與當年的“7.5”事件相似

，暴徒受到了“三股勢力”——暴力恐怖勢力、民族分裂勢力和宗教極端勢力的蠱惑和煽動。可以說莎車事件給我國民族地區的安全穩定問題再次敲響了警鐘。我國正全力建設社會主義和諧社會，而民

族地區的安全和穩定是和諧社會的重要組成部分。因此，不僅要嚴厲打擊“三股勢力”，更要做好維持民族地區安全和穩定的各項工作。在這些工作中，民族地區的法制建設無疑是重中之重。

我國少數民族聚居的省份和地區多處于西部邊疆，戰略地位十分重要，長期受周邊地區復雜多變的國際局勢的影響，民族問題、宗教問題、穩定問題和發展問題相互交織，并且在前兩個問題的作用下，

“三股勢力”更容易煽動和蠱惑群眾，對民族地區產生嚴重的負面影響。加上民族地區固有的復雜性，和各少數民族大雜居、小聚居的分布狀態，使得民族地區的安全與穩定面臨著諸多不確定因素的威

脅。①我國民族地區法制建設的各項工作在此社會背景下開展了數十年，為維護民族地區的安全穩定、保障民族地區經濟發展和人民生活發揮了重要作用。自新中國成立后，特別是改革開放三十年來，

我國民族地區的法制建設取得了輝煌的成就，積累了大量寶貴的經驗。目前已基本建立起了以憲法為基礎，以《民族區域自治法》為核心，以自治條例、單行條例及其他相應的法律、法規為組成內容的

較為完整的民族法律體系，通過自治條例對國家法律的認同，確立了國家法律在民族自治地區的權威性，逐漸淘汰了大批落后原始的“習慣法”。此外，國家在民族地區建立了統一的執法機關，積極培

養各級執法機關中的少數民族干部，在執法過程中貫徹區別對待的民族政策，并積極地在民族地區普及法律常識，使民族地區人民群眾的法律意識得到了普遍提高，民族地區的社會穩定得到了有力的保

障。

然而民族地區的法制建設過程并不順利。改革開放至今，隨著我國社會主義市場經濟的不斷發展，民族地區的社會狀況也發生了深刻的變化。聯系當前的實際情況，并從近年來我國民族地區法制建設的

進程來看，在立法、司法與執法等方面有以下問題要特別注意：

1、新疆、西藏、內蒙古、廣西和寧夏五大少數民族自治區的自治條例仍然存在缺失。雖然民族地區大多數的自治州和自治縣都制定了頗具地方特色的自治條例和單行條例，但是對這五大少數民族自治區

整體而言，至今仍然沒有制定通過自治區自治條例。民族地區的法制建設是整個社會主義法制建設的重要組成部分，也是整個社會主義法制建設的重點和難點。五大自治區是我國民族地區的重中之重，

因此自治條例直接關系到整個民族地區法制建設與全國法制建設的統一。國家致力于全國的法制工作，州縣致力于基層的法制工作，而處于中間地位的自治區仍尚未出臺自治區自治條例，將會使民族地

區的法制建設缺乏統一性和連貫性，無疑會給民族地區的法制建設造成障礙。②

2、民族地區法律人才仍然匱乏，立法、司法、執法與法律服務工作體系依然不健全。雖然國家一向特別重視民族地區法律人才的培養工作，給予民族地區大量的優惠政策，并且伴隨著我國法學教育事業

迅速發展，大批法律人才得到培養，可是與東部、中部的發達、較發達地區相比，西部民族地區的法律人才仍嚴重缺乏，艱苦的工作條件和落后的經濟狀況還是使大量外省的法律人才望而卻步，并導致

大量本土法律人才外流。以新疆地區為例，有的縣沒有律師，司法所、律師事務所不僅數量不足，而且服務水平也很低；有的基層法院、基層檢察院缺乏法律科班出身的法官、檢察官；在“7，5”事件后

甚至出現了大規模招警卻鮮有報考的情況，警力不足嚴重影響了當地治安工作和維穩工作的開展。法律人才的嚴重缺乏極大地制約著民族地區的各項立法、司法與執法工作，影響著民族地區的法制建設

進程，并在一定程度上影響到了民族地區的安全和穩定。

3、民族地區的立法技術上普遍存在問題。具體有以下幾方面的表現：（1）原則性、宏觀性與綱要式的規定較多，缺乏實質性和具體化的條款，只有方向，沒有方法；（2）許多地區的自治條例由于制定

時間較早或局限于當時的水平，相互間照搬照抄的現象嚴重，形式上多為簡單套用其他法律文件的章節結構，在許多內容的規定上相當模糊；③（3）立法過程中缺乏法律社會學的視角和方法，在國家法

與民族地區民間法的關系上，特別是與民間法中的民族習慣和宗教習俗的關系上的考慮不充分，致使在相應的司法、執法工作中，自治條例常常與民族習慣或宗教習俗發生沖突，造成了諸多不便，嚴重

阻礙了法制建設的進行。④

針對以上問題，并結合民族地區穩定與發展的實際需要，筆者認為應當從以下幾個方面制定相應的對策：

1、要堅持國家整體利益和自治地方局部利益相結合的原則和突出地方特色、適應地方發展的原則，各個自治區在此基礎上盡快出臺自治區自治條例。民族地區的立法不同于普通地區的立法，既要堅持國

家的原則，又要兼顧地區的“自治”。國家的立法必須是統一的，民族地區的立法工作必須要依據憲法、《民族區域自治法》和有關法律法規的基本規則進行，各項自治條例、單行條例不得與憲法和法

律的基本原則相抵觸。同時，國家的整體利益與民族地區的局部利益是整體與局部的辯證關系，民族地區的立法工作要在堅持國家整體利益的前提下，兼顧民族地區的地方利益，上級國家機關在認真、

全面地履行自治法的同時，要充分考慮民族地區的權益，尊重民族地區的自治權；民族地區在制定單行條例時也要合理變通，充分發揮自治權的靈活性，協調好整體與局部的利益關系，保障法制建設工

作層次有序地開展。此外民族地區的各項單行條例要突出自治地方特色，適應地方發展，突出實用性，避免出現過多的照搬照抄和籠統的原則性、宏觀性的規定。⑤

2、進一步加強民族地區法律人才培養，提高民族地區法律工作者的法律素質和政治業務素質，加大政策的傾斜力度，避免本地人才大量流失的同時引進人才。近年來國家加強了高校中法學專業建設的力

度，特別是在西部各省以及民族地區的高校中，法學專業的建設工作成果顯著，培養了大批法律人才，一定程度上緩解了民族地區法律人才嚴重匱乏的狀況。然而相較于民族地區法制建設的需求而言，

人才的供應仍遠遠不夠，與之形成鮮明對比的是東部、中部發達、較發達地區法律人才的嚴重過剩，大批法學專業畢業生面臨就業問題。因此國家應出臺相應的政策保障民族地區法律人才的就業條件，

并進一步加強對民族地區法律人才引進的政策傾斜力度，吸引更多的外省法律人才參與民族地區的法制建設。

3、順應轉型期中國社會與法律的發展需要，在民族地區推進司法改革，促進司法公正，維護司法正義。民族地區的法制建設是整個轉型期社會主義法制建設的重要組成部分，轉型時期為法制建設帶來了

諸多有利的條件，最直接的有三個：（1）社會轉型伴隨著人們思想觀念的變化，有利于破除人們思想中的陳舊觀念，從而形成平等、自主、互利、合作、競爭、信譽等良好的法制觀念；（2）社會轉型

的動力模式為法治發展創造了有利的政治環境；（3）社會轉型所伴隨的社會對文化發展的要求，極大推動了教育的發展和知識地位的提升，有利于整個社會的法制建設和提高人們的法律意識。⑥民族地

區的法制建設要順應這種有利的時代背景，借助法律工作者和人民群眾法律意識的整體提高，加大推進司法改革的力度，樹立司法公正和司法正義的理念，改革現有的審判管理體制，轉變審判作風，并

逐步完善司法服務體系，降低司法成本，努力化解各種矛盾和糾紛，從而幫助維護民族地區的社會穩定。

4、重視刑法的威懾作用，完善刑法中的不足，嚴厲打擊危害民族地區安全和人民生活的犯罪行為。刑法對威懾圖謀危害民族地區安全的犯罪分子有著其他法律無法替代的作用，因此刑法在民族地區的法

制建設中可以被視為一塊很好的基石。然而我國刑法雖然對打擊恐怖主義犯罪做了相應的規定，但是從總體來說仍舊不夠完善，特別是對“三股勢力”中的另外兩者——民族分裂勢力和宗教極端勢力的

打擊，刑法中的規定還不夠明確和具體。因此，完善刑法中的不足，對于整個民族地區的法制建設來說是一項很重要的任務。國務院已經出臺了《宗教事務條例》，有關部門應當以刑法和該條例為中心

，認真總結近年來打擊“三股勢力”和管理宗教事務的經驗和教訓，參照國際經驗的同時立足本地區的實際情況，通過補充、完善立法等方式將打擊“三股勢力”的各項工作法制化、具體化，明確各行

政部門的權責，依法加強對宗教人員、宗教場所和宗教活動的管理，做好防范工作，將打擊危害民族地區安全和人民生活的犯罪行為的主動權牢牢掌握在自己手里。

在當前的社會形勢下，民族地區的法制建設工作是一項基礎性工作。健全的法制對內可以維護民族地區人民群眾內部的穩定，對外可以有效震懾“三股勢力”，從而為民族地區經濟社會的健康發展、推

進民族地區加快構建和諧社會的步伐保駕護航。同時也應當認識到，民族地區的法制建設工作任重而道遠。莎車縣事件剛過去不久，有關部門應當認真做好調查、總結和分析工作，社會各界也應當給予

足夠的支持，幫助盡快發現現階段民族地區的法制建設工作中存在的其他問題，并共同研究對策加以解決。

注釋：

①張曉輝：《多民族社會中的法律與文化》，法律出版社，2011年11月第一版，第291頁

②陳開來：《西部民族地區法制建設存在的問題及對策》，法制與經濟2009年12月，第84頁

③譚啟帥、陳煕皓：《探討民族地區立法可操作性問題——從立法技術與政治學的視角》，法學研究2010年2月（中），第22頁

④郭興華：《法社會學教程》，中國人民大學出版社，2011年1月第1版，第342-357頁

⑤高梅：《對民族地區立法建設的幾點認識》，寧夏黨校學報2007年7月，第47、48頁

⑥李瑜青：《法律社會學理論與應用》，上海大學出版社2007年1月第7版，第182頁