淺談我國創新藥物研究開發及產業化的政策影響

程永浩

（中國醫學科學院、北京協和醫學院藥物研究所，北京100050）

隨著國家“十一五”、“十二五”“重大新藥創制”專項的實施，我國創新藥物研究開發和生物醫藥產業實現了由仿制為主向自主創新為主的歷史性、戰略性轉變，研制出一批具有自主知識產權的重大創新藥物品種，部分創新藥物品種質量明顯提升，但是與西方發達國家相比還有很大的差距。國家對創新藥物研究開發，給予了政策支持和鼓勵，但對創新藥物市場化的政策支持缺乏延續性、協調性，沒有形成從研究開發到上市、產業化完整的政策支持體系。創新藥物市場化過程中，無法進入醫保目錄，嚴重制約創新藥物的市場化，影響了企業創新的積極性，阻礙了生物醫藥產業的發展。本文就我國創新藥物研究開發及產業化激勵政策，對生物醫藥產業的影響提出對策和參考。

1 美國創新藥物研究開發及產業化激勵政策

1.1 創新藥物研究開發激勵政策

美國新藥批準前的激勵政策主要是通過減免納稅、聯邦經費補貼、加速新藥審評速度等措施鼓勵制藥企業對創新藥物研究開發。

1.1.1 美國FDA新藥審評研究中心(CDER)制定了全面、詳細、富有可操作性的創新藥物研發指南[1]

FDA會根據需要修訂或撤銷現行的指南，以便在新的技術標準不斷出現的情況下，這些指南仍保持有效的狀態。其目的是讓企業及時了解FDA對創新藥物研發的最新技術要求及標準，減少創新藥物開發過程中的盲目性，達到指導企業有效研發，縮短創新藥物研發周期的目的。

1.1.2 處方藥申報收費制度

美國國會于1992年通過了《處方藥申請付費法》(Prescription Drug User Fee Act，PDUFA)，要求藥品申報者交納費用，并要求FDA必須在限定的時間內完成審批工作。對于企業提交的創新藥物臨床研究申請，若FDA30天內沒有反饋消息，企業就可以按照提交的方案進行臨床研究。FDA則著重對創新藥物進行安全性評價，嚴格監管臨床研究過程，并在該創新藥物申報生產時進行全面、系統地評審，壓縮研發周期。

1.1.3 罕見病藥品法

由于患者數量不多，新藥潛在市場較少，罕見病藥品的研發對企業而言缺乏經濟動力，外加收容罕見病患者進行臨床試驗的困難，美國國會于1983年通過了《罕見病藥品法》，以鼓勵罕見病藥品的研發[2]。該法為罕見病藥品研發的主辦者提供的一系列優惠政策主要包括:基金資助，主要用于罕見病藥品的臨床研究；稅收減免，罕見病藥的臨床研究階段費用享有50%的課稅扣除優惠，在15年內有效，剩余的50%可以減稅，總的稅收減免可達臨床研究總費用的70%；優先評審，按照治療潛能，罕見病藥品大多符合優先評審的條件；申請費減免。此外，還為罕見病藥品申請上市的臨床前和臨床研究提供咨詢幫助，以縮短研究時間，降低開發成本。

1.2 創新藥物上市后的激勵政策

美國對批準上市的創新藥物通過延長專利期限以及數據保護政策，補償新藥研發的投入，起到很好的激勵作用。

1.2.1 延長專利期保護

美國國會于1984年通過了《藥品價格競爭和專利期恢復法》(Drug Price Competition and Patent Term Restoration Act)，允許經FDA批準首次上市銷售或使用的藥品專利可以獲得一次最長5年的專利期延長，但藥品批準后的帶有延長的總專利期不得超過14年。專利保護是抵制仿制藥最有效的法律手段。對于制藥業而言，藥品專利的有效保護期（從產品上市銷售至專利期滿）是新藥主辦者收回研發成本并支持下一輪新藥研發的重要保證。而實際上，由于藥品研發和審批的漫長過程，很多藥品在批準上市后專利保護已過期或即將過期，這顯然損害了新藥研發者的利益，也降低了其創新的積極性。通過專利期延長可保護企業創新藥物研發投入的利益。

1.2.2 數據保護

美國在《聯邦食品、藥品和化妝品法案》(Food Drug and Cosmetics Act，FDCA)的第355節中對藥品數據保護規定：在一定的保護期內，FDA不能依賴新藥申請人為了獲得首次上市批準而提交的能夠證明藥品安全性與有效性的未披露的實驗數據來批準其仿制藥的上市，除非仿制藥申請者能夠提供自行取得的安全性與有效性數據，或者獲得新藥所有者的“使用授權”，否則，在這段數據保護期內，FDA不再受理該新藥的仿制藥申請[3]。

5年期保護:適用于含有新化學實 體（New Chemical Entity，NCE）的新藥，從該藥品獲得FDA批準之日算起。FDA對NCE的定義是含有FDA從未在其他新藥注冊申請中批準過的活性基的藥品，而活性基指的是使藥品具有生理與藥理活性的分子或離子，包括不同的鹽類及酯類，因此已獲準分子的新的鹽類或酯類不受數據保護。

3年期保護:適用于增加了新適應癥或新用途及其他變化類別的已被FDA批準的藥品，保護期從針對增加的新適應癥或新用途提出的新藥申請或補充申請被批準之日算起。

2 我國創新藥物研究開發及產業化政策的影響及對策

2.1 建立創新藥物投入政府政策激勵機制，加大創新藥物投融資體系建設

目前我國政府投資基礎研究與國外相比還是差得很遠，基礎研究薄弱，創新性不足。我國創新藥物研究開發資金投入不完整，沒有形成優勢互補的投入支撐體系，無法滿足創新藥物研發所需的高額、長期的經費投入，未能形成創新藥物研發的技術鏈條，從而使新藥最終上市、獲得利潤回報投資者。

“十一五”期間，“重大新藥創制”專項開始實施，研制出一批具有自主知識產權的重大創新藥物品種。資料顯示[4]，截至2010年9月底，在“重大新藥創制”專項支持下，全國已有16個品種獲得新藥證書，20個品種提交新藥注冊申請；10多個自主研發的新藥在發達國家進行了臨床試驗，36個品種處于Ⅲ期臨床研究階段，96個品種處于Ⅰ、Ⅱ期臨床研究階段。部分創新藥物品種質量明顯提升，接近國際先進水平；我國藥物創新體系初步形成，醫藥企業技術創新主體地位得到強化，新藥研發水平得到整體提升。

隨著我國“重大新藥創制”專項的實施，政府的投入帶動引導了科研院所和企業開展創新藥物研究。在此基礎上，應該進一步完善我國創新藥物研發投入體系，建設政府、企業、風投及社會資金多渠道的投融資體系。進一步改革國家科技重大專項、973、863以及自然基金的科技經費投入機制，優化資源配置。借鑒美國經驗，加大對國家創新型企業的扶持力度，引導和支持創新要素向有創新能力的醫藥企業集聚。實施企業研發費用的稅前抵扣政策、自主創新技術和產品的政府采購政策，完善稅收激勵政策機制；實施有利于加強自主創新基地能力建設的財稅、金融政策，從經濟上鼓勵企業實施創新開發。完善風險投資、天使基金等投融資體系，積極探索引導社會資金投入的長效機制，發揮資本市場對創新藥物的研究開發的促進作用。建立創新藥物研發的多元化的投融資體系，必將加快我國創新藥物的研究開發及產業化。

2.2 建立系統科學的創新藥物研究開發指南類政策文件，指導創新藥物研究開發

目前，我國還在沿用國家食品藥品監督管理總局藥品審評中心2005年發布的《藥物研究技術指導原則》，由于當時的藥品注冊管理辦法的缺陷，該指導原則科學性、系統性差，至今我國藥品注冊的相關法律法規中還沒有像美國FDA新藥研發指南的文件。這導致我國新藥研發的盲目性、不規范性、低水平重復。建議制定新的藥品管理法、藥品注冊管理辦法，形成我國全面系統、科學、可操作的創新藥物研究開發指南文件，來指導進行科學有效的新藥研究開發，減少盲目性。

2.3 建立高效、科學的創新藥物審評制度，加快創新藥物研究開發

我國現行的藥品注冊管理辦法，雖然明確了我國藥品注冊監管體制中快速審批向特殊審批的轉變，但現階段藥品特殊審批政策尚未付諸執行，且相關實施細則一直未出臺。我國還沒有類似美國的罕見病、兒科用藥等方面的激勵政策法規，建議出臺對疑難危重疾病創新藥物具有科學性、可操作性的特殊審評制度，加大對創新藥物研究開發的激勵力度。

2.4 建立系統的創新藥物上市后的激勵政策，加快我國創新藥物產業化

我國《藥品管理法實施條例》中雖然有數據保護的條款，但是現在看，對我國創新藥物上市后的激勵效果很小，很難激發制藥企業的創新藥物研究開發的積極性。借這次修改藥品管理法、專利法時機，參考國際慣例，制定我國相應的專利期延長、數據保護政策法規，來保護我國制藥企業的合法利益，鼓勵創新藥物研究開發及產業化。

目前，我國創新藥物上市后面臨招標、入院、入醫保三道關卡，創新藥物在市場轉化過程中，受到了現行的新藥定價、醫保目錄和藥品集中招標采購政策的嚴重影響，無法直接進入國家醫保目錄成為創新藥市場轉化遭遇的最大障礙。這就極大降低了制藥企業創新藥物研究開發的投資回報率，使其很難有足夠的資金投入研發，嚴重影響制藥企業創新的積極性，阻礙醫藥產業的創新能力提高。

數據顯示，藥品進入醫保目錄后，其年銷售能提高2～4倍。且創新藥物一旦被納入國家醫保目錄，就意味著該產品能夠直接進入各省藥品招標目錄參與招標。我國具有自主知識產權的創新藥物丁苯酞就是一個很好的案例：石藥集團研發生產的該藥2002年正式上市、2009年進入國家醫保目錄。未進醫保前，年銷售額最高不超過2億元；到了進醫保后的2010年，年銷售額就達到4億元，2013年銷售額達到10億元。

建議我國建立創新藥物準入基本藥物目錄和醫保目錄政策機制：參考美國、日本、英國等發達國家，規定創新藥物批準上市一年后，如果安全有效、沒有明顯的不良反應，自動進入國家醫保目錄；出臺臨床醫生在同等條件下優先處方自主創新藥物的鼓勵政策，擴大自主創新藥物的臨床使用量，以提高企業自主創新的積極性。這樣形成從創新藥物研究開發到上市、產業化協調一致、完整的國家政策支持體系。

總之，國家政策法規對創新藥物研究開發和產業化以及制藥行業的健康發展起著非常關鍵的作用。目前，我國創新藥物投入不足，藥品注冊法律法規不科學、不協調，創新藥物上市后，不能直接進入醫保目錄，保護政策不完善，無法形成協調一致的激勵機制。參考西方發達國家的經驗，建立中國特色的創新藥物：從研究開發到上市、產業化協調一致、系統的國家政策法規激勵體系，使得創新藥物上市后，實行專利延長、數據保護，盡快進入醫保目錄，制藥企業研發投入得到回報，使得企業有能力、積極性持續進行創新藥物研究開發，促進我國制藥行業快速、健康發展。

【1】丁錦希，趙敏.中美創新藥物研發監管激勵政策的比較研究.中國新藥雜志，2009，18(5):387-392.

【2】楊莉，李野，徐瑩.美國的新藥研發激勵政策.中國新藥雜志，2007，16(13):986-998.

【3】楊莉，陳玉文，連桂玉，黃哲，孟令全.藥品數據保護在世界各國的發展研究.中國新藥雜志，2011，20(9):766-770.

【4】胡芳.新藥創制：從夢想變成現實［N］.中國醫藥報，2012-6-4(05).