論我國宏觀調控中法與政策的關系

朱一飛

〔摘要〕 以我國房地產宏觀調控為例，法律在宏觀調控中的作用主要體現在：一方面，法律決定了宏觀調控的主要工具和方式；另一方面，法律又在一定程度上決定了宏觀調控所要解決的問題及其調控對象。相應的，政策則是宏觀調控實施的表象，是在現有法律制度下達至宏觀調控總目標的具體化對策。法與政策在宏觀調控中發揮著相輔相成的作用，而宏觀調控中法與政策的分布與互動則統一于我國特有的市場經濟體制及其制度變遷的宏大場景之中。

〔關鍵詞〕 宏觀調控；法；政策；房地產

〔中圖分類號〕DF0-059 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2014）04-0075-06

一、問題的提出

宏觀調控宜法律化抑或政策化，這是關乎國家、市場與法律三者關系以及宏觀調控如何運行的基本命題。基于宏觀調控所與生俱來的不確定性，有學者主張宏觀調控更多地適宜于行政部門通過按照法定程序而產生的政策來調整；〔1〕而多數學者則從法治國家的基本理念出發，認為宏觀調控宜法律化（或制度化）。〔2〕法律作為市場主體必須遵行的規則，既規范市場，同時更重要的是約束政府的行為，宏觀調控必須建立在法治的基礎之上，調控的手段、程序、行為必須以法律為依據。〔3〕然而問題在于，法律化與政策化未必就是相互對立的，無論就制度設計還是行政過程而言，法律化也未必總是優先于政策化的，因此基于法治原則而直接得出宏觀調控宜法律化的推導并不令人信服。〔4〕隱藏其后的問題是：宏觀調控究竟由哪些法與政策構成？法與政策在宏觀調控中分別因何而生，發揮著何種作用？二者相互之間具有何種關聯性？

為此，我們先從理論上對法與政策進行定義：在我國當代法學理論上，法律有廣狹兩層含義，廣義的法律是指法的整體，包括法律、有法律效力的解釋及行政機關為執行法律而制定的規范性文件（如規章）；而狹義的法律則專指擁有立法權的國家機關依照立法程序制定的規范性文件（為了區別起見，學者通常將廣義的法律稱為法）。〔5〕本文所謂的“法”也正是指廣義的法律。而“政策”一詞原為公共管理學或政治學上的概念，政策“現有的主要內涵”是：政府、政黨、統治者和政治家等采取或追求的一系列行動；所采取的任何有價值的行動系列。政策不僅僅是一種決定，而是一系列的行動。〔6〕公共政策“是公權力主體制定和執行的用以確定和調整廣泛社會關系的行為規范”，包括“法律、法規、戰略、規劃、計劃、條例、規章、政令、聲明、指示、管理辦法、實施細則等”。〔7〕

就法與政策的關系而言，公共管理學和政治學意義上的政策包括法律法規、部門規章但卻不僅限于此。政策是法的上位概念，各個層次的法均為公共政策的載體和工具。〔8〕而從法學的角度來說，法與政策的關系既不是明確的種屬關系，也不是截然分離和對立的，而是互有交叉融合：一方面，由于一些重要的和長期的政策必須借助法律手段才能獲得權威性、穩定性和實效性，因而政策常常以法的形式表現出來并經由法的實施機制予以落實；另一方面，就二者的價值功能、表現形式和構成要素而言，法與政策又有著較為明晰的區別：首先，就調整對象而言，法律解決的是規律性問題、長期性問題、確定性問題，而政策解決的常常是一些新問題、階段性問題、不確定性問題；〔9〕其次，基于二者調整對象的差異性，與傳統意義上法律的穩定性特征不同，政策具有實驗性、階段性、靈活性等特征，因而政策的表現形式多為部門規章和其他規范性文件，如“通知”、“決定”等；再次，上述兩方面的差異性進一步決定了法與政策的內容（或者說構成要素）也具有明顯的差異。法律規則是法律的主要構成要素，是法律具有獨立性的最主要支點。〔10〕而法律規則有其自身的邏輯結構，通常應當包括假定、處理、制裁三個部分。〔11〕但政策性文件的內容往往并不符合法律規則的基本特征。

①之所以選擇1993年6月作為檢索的時間起點，是因為當時的房地產市場開始出現持續性增長，1993年6月24日，中共中央、國務院印發了《關于當前經濟情況和加強宏觀調控意見》，開始對房地產市場進行大規模清理整頓，治理房地產泡沫，這被認為是第一輪房地產市場宏觀調控開始的標志性事件。而選擇2013年8月作為檢索的截止時間，則是基于論文寫作的時間。

雖然關于法與政策的定義尚有討論的空間，但無論如何，通過檢索某個領域的法律法規和其他規范性文件，應當是一種能夠比較完整地展現出該領域法與政策全貌、進而分析法與政策關系的研究方法。囿于篇幅，本文不可能對我國宏觀調控中的法與政策進行全景式掃描，而只是以房地產宏觀調控為例，來分析宏觀調控中法與政策的關系。

二、宏觀調控中法與政策的分布結構

筆者運用“北大法寶——中國法律檢索系統”中的“中央法規司法解釋”數據庫進行全庫檢索，將檢索條件設置如下：全文關鍵詞為“房地產”，發布日期為“1993年6月1日至2013年8月1日”。①檢索結果共計3800項，其中法律54項、行政法規224項、司法解釋135項、部門規章3011項、團體規定行業規定及其他368項（當然，這里得出的數據只能解讀為“與房地產有關”的法與政策的數量，但不能簡單等同于“房地產宏觀調控”的法與政策的數量）。

在上述檢索結果中，由全國人大及其常委會發布的與房地產相關的54項法律和規范性文件可以劃分為以下幾類：（1）與房地產相關的法律：《城市房地產管理法》、《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》、《可再生能源法》、《節約能源法》等；（2）歷次國民經濟和社會發展五年規劃（計劃），包括：“九五”計劃、“十五”計劃綱要、“十一五”規劃綱要、“十二五”規劃綱要；（3）由全國人大審查批準的每一年度的國民經濟和社會發展計劃以及上一年度的國民經濟和社會發展計劃執行情況。據查，自2008年以來每一年度的國民經濟和社會發展計劃均明確提及房地產調控；（4）由全國人大審查批準的每一年度中央和地方預算以及上一年度的中央和地方預算執行情況。據檢索，在1995、1996、2001、2005、2008、2009、2011、2012年的預算中，都涉及房地產調控問題。

在國務院發布的224項行政法規和其他規范性文件中，據檢索，與房地產調控相關的包括以下幾類：（1）直接以加強或改善房地產調控（包括穩定住房價格）為主題的有18條；（2）以深化經濟體制改革為主題的有13條；（3）與保障性住房相關的有36條；（4）與收入分配相關的有33條；（5）與土地市場和土地管理相關的有24條；（6）與金融調控相關的有9條；（7）與產業政策相關的有9條；（8）與固定資產投資管理相關的有9條。而對于3011項與房地產有關的部門規章和其他規范性文件，由于數量眾多，筆者先以“發布部門”為標準，逐一檢索了國務院所有組成機構的發文數量，發文較多的部門及其與房地產相關的宏觀調控職能如表1所示。

在以上檢索到的各部門發文中，究竟有哪些屬于宏觀調控的范疇？涵蓋了哪些方面的法與政策？又有哪些調控政策（或政策工具）是房地產宏觀調控中最重要、最常用的呢？為了解答上述問題，筆者采用的方法是首先在各部門發布的規章和其他規范性文件中運用不同的關鍵詞進行全文檢索。這里所據以檢索的關鍵詞的得出，一是根據各部門與房地產調控相關的行政職能（見表1）來進行“猜測”或“推測”，二是通過瀏覽各部門發布的規章和其他規范性文件的題名來進行歸納。為了避免重要的遺漏，筆者盡量多地嘗試運用各種不同的關鍵詞進行檢索，并根據檢索結果的多少來確定是否將其納入統計范圍。在此基礎之上，對于運用關鍵詞檢索得出較多結果的法與政策，筆者進行了逐一閱讀，以確定每項發文是否屬于宏觀調控的范疇及其政策主題，并最終得出了以下統計數據（見表2）。例如，在住房和城鄉建設部（含原建設部）所發布的843項規章和其他規范性文件中，筆者用“保障性住房”和“經濟適用住房”進行檢索（先全文檢索而后逐一閱讀），分別得出21項和53項結果，并將其歸納為“保障房政策”。當然，由于一項發文可能涵蓋多方面的內容或由多部門聯合發布，因而會被多次檢索到，即在運用不同關鍵詞檢索得出的檢索結果以及各部門發文的檢索結果中必定有一些是重合的，但這并不影響統計數據的說明力。

至此，我們對20年來房地產宏觀調控的整體面貌做了一個體系性的概覽并可得出以下初步結論：首先，房地產宏觀調控主要是通過政策（而非法律）的制定與修改來完成的。這既體現在宏觀調控發文的調整對象和內容上——發文多為解決短期性、階段性和具體化的問題，且就同一問題所作的規定經常發生變化，這些都符合政策的基本特征，也可從宏觀調控發文的效力層級和表現形式上得到印證，即發文主要是行政法規、部門規章和其他規范性文件，且在名稱上以“通知”、“決定”等居多。其次，房地產宏觀調控政策是由一個復雜的政策體系所構成的，其中較為常見的調控政策是住房政策、財稅政策、土地政策、信貸政策、城市建設政策、產業政策、外資政策以及經濟社會發展的各類計劃等。最后，特別需要指出的是，在宏觀調控進行的同時，規范與房地產相關的經濟體制的一系列法律和行政法規也在發生密集而重要的變革——主要內容涉及土地制度、住房制度的改革以及房地產市場制度的建立與完善。那么，這些法律的制定與修改，是否以及如何影響房地產宏觀調控，又是否與調控政策的體系構成與作用發揮具有某種聯系，就是接下來所要討論的問題。

三、宏觀調控中法與政策的功能互動

（一）土地制度與房地產調控政策

我國土地市場（確切地說，是土地使用權市場）的建立，始于1990年5月19日國務院發布的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定城鎮國有土地使用權可以有償出讓和轉讓。此后，國有土地有償使用制度便一直延續下來，并成為土地市場賴以存續和運轉的基礎性制度安排。但是，由于我國實行“雙軌制”土地所有制——根據《憲法》第10條，城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；同時，根據《土地管理法》第43條，包括房地產開發在內的建設用地必須使用國有土地，而不能是集體土地，故而，隨著城鎮化的推進和房地產業的發展，很快出現了建設用地緊張、土地市場供不應求的局面。為此，1998年的《土地管理法》正式建立了征用制度，從而為集體土地轉為國有土地、進入土地使用權市場提供了合法途徑。在這樣一系列的制度安排下，政府掌握著征用集體土地和向土地市場出售城鎮土地使用權的權力，從而實際上壟斷著土地一級市場，使得土地資源這一最為重要的生產要素無法實現市場化配置。而作為土地資源市場化配置的替代機制，《土地管理法》確立了土地用途管制和土地利用計劃管理制度。①

①參見《土地管理法》第4條第2款規定、第24條規定。

也正因如此，在20年來的房地產調控中，土地政策成為房地產宏觀調控的首要途徑，主要表現為通過土地利用總體規劃和年度計劃、城市規劃、住房（主要是保障性住房）建設計劃等，控制和調節土地供給的總量以及各類房地產商品的結構。其實質，是在土地資源不完全實行市場化配置的制度背景下，政府通過決定土地資源供給和將土地在不同屬性用途之間進行配置等方式，來參與和調節土地市場。

（二）住房制度與房地產調控政策

我國住房制度的全面改革始于1994年7月18日發布的《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》 。為了加快城鎮住房制度改革的進程，1998年7月3日，國務院又發布《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（以下簡稱《通知》），而住房制度改革的進展狀況也深刻地影響著房地產宏觀調控：一方面，為了培育和發展房地產市場，解決中低收入家庭住房困難問題，我國逐步建立起多層次的住房供應制度：1994年12月15日，建設部等部門發布《城鎮經濟適用住房建設管理辦法》。1995年2月6日發布的《國務院辦公廳關于轉發國務院住房制度改革領導小組國家安居工程實施方案的通知》，標志著以解決國有大中型企業職工和大中城市居民住房困難為主要目的的安居工程正式開始實施。1998年的《通知》則進一步提出“建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”，同時采取扶持政策（包括劃撥土地的土地政策、稅費和貸款的優惠政策等），加快經濟適用住房建設。至此，經濟適用房政策不僅起到了調節房地產市場供給結構和市場規模的作用，甚至還發揮著調節社會總需求和社會保障等宏觀層面的調控作用，從而被作為國家宏觀經濟政策的重要組成部分。

另一方面，為了提高居民購房能力、刺激住房消費，我國建立了住房公積金制度和住房補貼制度。《通知》在提出“停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化”的改革要求的同時，也明確規定“全面推行和不斷完善住房公積金制度。到1999年底，職工個人和單位住房公積金的繳交率應不低于5%”；“房價收入比在4倍以上，且財政、單位原有住房建設資金可轉化為住房補貼的地區，可以對無房和住房面積人均未達到規定標準的職工實行住房補貼”。在此基礎之上，1999年4月3日，國務院發布《住房公積金管理條例》，正式把住房公積金納入法制化軌道。而無論是住房公積金還是住房補貼政策，都具有重要的宏觀調控作用：一是強制性地調整消費結構，使得城鎮居民必須把一部分收入積累起來用于住房消費；二是具有社會統籌和互助性質，居民可以從社會歸集的公積金中貸款用于住房消費；三是通過對公積金免征個人所得稅和低息貸款等優惠條件來刺激住房消費。

由此可見，我國的住房體制改革，尤其是圍繞“實現住房商品化、社會化”的總目標而逐步展開的住房供應體制和住房分配體制改革，不僅為房地產宏觀調控提供了一些獨特的調控手段和調控機制，主要有經濟適用房政策、住房公積金和住房補貼政策，而且也在客觀上使得這些調控政策成為在我國經濟體制轉軌和市場經濟體制初步建立的特定歷史時期內最有效和最常用的房地產宏觀調控手段（而這也為表2的數據所證實）。

（三）房地產市場制度與房地產調控政策

從經濟學的意義上說，我國房地產市場并不是一個完全的市場。這固然源于作為一種商品的房地產所固有的特征，例如，房地產具有不可移動性和異質性，其價值或價格在相當程度上取決于所處的地理位置，位置不同的房地產即屬于不同的商品，無法產生直接競爭。房地產市場因此而被空間分隔開來，一般而言，空間單位只能是同一個城市，甚至是一個城市內的某個區域，而不存在理論意義上的統一市場和充分競爭。〔12〕但與此同時，我國房地產市場的不完全市場屬性，也與法律法規對于房地產市場的制度安排有著密切的關系：

首先，法律法規對于房地產市場設置了較為嚴格的準入資格。《城市房地產管理法》和《城市房地產開發經營管理條例》對于設立房地產開發企業規定了較高的條件。而根據2000年發布的《房地產開發企業資質管理規定》，房地產開發企業實行資質等級管理制度。未取得房地產開發資質等級證書的企業，不得從事房地產開發經營業務。唯有一級資質的房地產開發企業承擔房地產項目的建設規模可不受限制，且可以在全國范圍承攬房地產開發項目。二級資質及二級資質以下的房地產開發企業只能承擔建筑面積25萬平方米以下的開發建設項目。與此同時，我國對于外資企業進入房地產市場持謹慎態度，根據《城市房地產開發經營管理條例》第6條，外商投資設立房地產開發企業的，除應當符合設立房地產開發企業的一般條件外，還應當依照外商投資企業法律、行政法規的規定，辦理有關審批手續。

通過這些準入條件的設置，現行法律法規事實上限制了房地產市場上經營主體的數量和資本的進入與自由流動，使得房地產市場無法實現充分競爭。在此種制度背景下，通過適當的產業政策來引導和調控房地產市場的發展、合理配置資源，并且抑制壟斷、促進競爭就顯得尤為必要和迫切。這主要表現在：一方面，通過一系列的外資準入政策和外資產業政策，控制外資進入房地產市場，從而調節房地產市場的規模和競爭結構；參見2006年7月發布的《關于規范房地產市場外資準入和管理的意見》；2007年5月發布的《關于進一步加強、規范外商直接投資房地產業審批和監管的通知》；2011年修訂的《外商投資產業指導目錄》。另一方面，由于國有企業具有天然的規模優勢和政策優勢，易于在房地產市場上形成壟斷，因而宏觀調控中經常通過國有企業投資管理、主業設置等政策來控制國有企業參與房地產市場的規模以及房地產市場的集中程度。例如，從2004年11月-2005年9月，國資委曾先后三次發布“關于公布中央企業主業的通知”。在三批公布的中央企業中，許多企業的主業內容中均涵蓋了“房地產開發經營”。2010年3月，國資委要求78 家不以房地產為主業的中央企業加快調整重組，在完成自有土地開發和已實施項目后要退出房地產業務。

其次，我國對房地產開發項目實行嚴格的事前審批制度。按照《城市房地產開發經營管理條例》的規定，每一個房地產開發項目都必須經過土地、城市規劃、房地產開發計劃等方面的事前審批。參見《城市房地產開發經營管理條例》第10條。而事前審批制度的采用，實質上是政府限制甚至替代了市場對各種生產要素的配置作用，使得房地產市場的競爭機制和價格機制無法正常發揮作用，房地產價格易于出現嚴重扭曲。這些都在客觀上要求房地產調控中必須采用大量的價格管制政策，并且更多地依賴于土地利用計劃、城市規劃等方面的政策來調控土地資源的供給與配置以及房地產價格。

最后但絕非是最不重要的，作為房地產市場的重要組成部分，我國房地產金融市場的市場機制尚不健全和完善，商業銀行的房地產信貸受到較多的管制與調控。如學者所言，除了《中國人民銀行法》所規定的法定存款準備金、再貼現、公開市場業務、基準利率、再貸款等五種常用工具之外，其他可供政府選擇的貨幣工具還包括直接信用控制和間接信用指導（但須報國務院確定）。而提高首付、控制貸款上限等就屬于直接信用控制措施。也正因如此，“貸款首付款比例”和“按揭購房貸款利率”成為房地產調控中非常重要和經常使用的政策工具。通過調節貸款首付款比例和按揭購房貸款利率，既可以加大對購房的信貸支持力度，刺激和鼓勵住房消費；參見《關于促進房地產市場健康發展的若干意見》。又可以實行差別化的住房信貸政策，在支持居民首次貸款購買普通自住房的同時，抑制投資投機型購房需求。例如，2010年1月7日出臺的《關于促進房地產市場平穩健康發展的通知》、2010年4月17日出臺的《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》和2011年1月26日出臺的《關于進一步做好房地產市場調控工作有關問題的通知》均要求實行差別化住房信貸政策，對貸款首付款比例和貸款利率作出了越來越嚴格的規定。

需要說明的是，囿于篇幅，本文僅分析了與房地產宏觀調控關系最為緊密的幾方面經濟制度（土地制度、住房制度以及房地產市場制度）與房地產調控政策之間的關聯性，然而，其他若干方面的制度（例如財稅、計劃、投資體制等）及其經濟體制改革事實上也與房地產宏觀調控具有相關性，而這些方面的法律法規與調控政策之間的關聯性則尚需進一步研究。當然，這并不影響、而只會強化前文的結論（即宏觀調控中法與政策的功能互動）。

四、結論

以房地產宏觀調控為例，筆者認為，法律在宏觀調控中的作用主要體現在以下兩個方面：一方面，法律決定了宏觀調控的主要工具和方式，例如前文提及的在我國房地產調控中經常使用的土地利用規劃與計劃、住房公積金與住房補貼、城市規劃、貸款首付款比例和按揭購房貸款利率等，都有其明確的法律依據；另一方面，法律又在一定程度上決定了宏觀調控所要解決的問題及其調控對象，例如，由于現行法律法規為房地產市場設置了較為嚴格的準入資格和事前審批制度，從而導致房地產市場的競爭機制和價格機制失靈，成為宏觀調控中亟須解決的問題。相應的，政策則是宏觀調控實施的表象，是在現有法律制度下達至宏觀調控總目標的具體化對策。

當然，僅僅將法律理解為宏觀調控政策的背景與依據也是不準確的。因為法律本身并不是先驗式的或者一成不變的，法律（制度）的出臺與變遷，在很大程度上服從并服務于宏觀調控的需要。例如，1998年住房體制改革的主要目的，是為了促進住房投資與消費快速增長、促進房地產業快速發展，并以此來應對經濟危機和配合國有企業改革。由于當時我國并不具備成熟和發達的金融體系，甚至房地產市場機制本身還不健全，大多數國民也并不具備足夠的住房消費能力，導致一些理論意義上的宏觀調控措施（例如財稅政策和信貸政策）無從發揮作用或收效甚微，因此，必須也只能以一系列的體制建構和變革來代替理論意義上的宏觀調控措施的作用，從而催生了法律的制定與修改。從這個意義上說，有關于經濟體制的法律的制定與修改也具有宏觀調控的作用，并且構成經濟體制改革過程中最具根本性的宏觀調控。

基于法與政策在宏觀調控中的體系性分布與功能互動，我國的宏觀調控呈現出特有的邏輯結構和體系架構：無論就宏觀調控的調控目標、調控對象還是政策工具而言，都與西方經濟學意義上的宏觀調控截然不同。本文以房地產宏觀調控為例，試圖管中窺豹式地描述我國宏觀調控的真實圖景。而此種宏觀調控模式以及宏觀調控中法與政策關系的正當性，則應當從我國經濟體制轉軌的歷史進程、不完善市場經濟體制的制度背景乃至與此相關的復雜的政治、經濟、社會條件之中去尋找根源性的答案。

總而言之，宏觀調控中法與政策的關系，決不能簡單化和靜態化地理解為通過法律來規范政策的制定與實施，或者通過法律來遏制和治理宏觀調控政策化的傾向。從一種動態和歷史性的觀點來看，法與政策在宏觀調控中發揮著相輔相成的作用，而宏觀調控中法與政策的分布與互動則統一于我國特有的市場經濟體制及其制度變遷的宏大場景之中：如果說宏觀調控中的法律是我國不完善、不發達的市場經濟體制及其制度變遷的歷史記錄，那么，宏觀調控中的政策則是政府如何主導和維護這種不完善、不發達的市場經濟體制有效運行（至少是不斷解決各種問題）的真實軌跡。

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（責任編輯：何進平）

需要說明的是，囿于篇幅，本文僅分析了與房地產宏觀調控關系最為緊密的幾方面經濟制度（土地制度、住房制度以及房地產市場制度）與房地產調控政策之間的關聯性，然而，其他若干方面的制度（例如財稅、計劃、投資體制等）及其經濟體制改革事實上也與房地產宏觀調控具有相關性，而這些方面的法律法規與調控政策之間的關聯性則尚需進一步研究。當然，這并不影響、而只會強化前文的結論（即宏觀調控中法與政策的功能互動）。

四、結論

以房地產宏觀調控為例，筆者認為，法律在宏觀調控中的作用主要體現在以下兩個方面：一方面，法律決定了宏觀調控的主要工具和方式，例如前文提及的在我國房地產調控中經常使用的土地利用規劃與計劃、住房公積金與住房補貼、城市規劃、貸款首付款比例和按揭購房貸款利率等，都有其明確的法律依據；另一方面，法律又在一定程度上決定了宏觀調控所要解決的問題及其調控對象，例如，由于現行法律法規為房地產市場設置了較為嚴格的準入資格和事前審批制度，從而導致房地產市場的競爭機制和價格機制失靈，成為宏觀調控中亟須解決的問題。相應的，政策則是宏觀調控實施的表象，是在現有法律制度下達至宏觀調控總目標的具體化對策。

當然，僅僅將法律理解為宏觀調控政策的背景與依據也是不準確的。因為法律本身并不是先驗式的或者一成不變的，法律（制度）的出臺與變遷，在很大程度上服從并服務于宏觀調控的需要。例如，1998年住房體制改革的主要目的，是為了促進住房投資與消費快速增長、促進房地產業快速發展，并以此來應對經濟危機和配合國有企業改革。由于當時我國并不具備成熟和發達的金融體系，甚至房地產市場機制本身還不健全，大多數國民也并不具備足夠的住房消費能力，導致一些理論意義上的宏觀調控措施（例如財稅政策和信貸政策）無從發揮作用或收效甚微，因此，必須也只能以一系列的體制建構和變革來代替理論意義上的宏觀調控措施的作用，從而催生了法律的制定與修改。從這個意義上說，有關于經濟體制的法律的制定與修改也具有宏觀調控的作用，并且構成經濟體制改革過程中最具根本性的宏觀調控。

基于法與政策在宏觀調控中的體系性分布與功能互動，我國的宏觀調控呈現出特有的邏輯結構和體系架構：無論就宏觀調控的調控目標、調控對象還是政策工具而言，都與西方經濟學意義上的宏觀調控截然不同。本文以房地產宏觀調控為例，試圖管中窺豹式地描述我國宏觀調控的真實圖景。而此種宏觀調控模式以及宏觀調控中法與政策關系的正當性，則應當從我國經濟體制轉軌的歷史進程、不完善市場經濟體制的制度背景乃至與此相關的復雜的政治、經濟、社會條件之中去尋找根源性的答案。

總而言之，宏觀調控中法與政策的關系，決不能簡單化和靜態化地理解為通過法律來規范政策的制定與實施，或者通過法律來遏制和治理宏觀調控政策化的傾向。從一種動態和歷史性的觀點來看，法與政策在宏觀調控中發揮著相輔相成的作用，而宏觀調控中法與政策的分布與互動則統一于我國特有的市場經濟體制及其制度變遷的宏大場景之中：如果說宏觀調控中的法律是我國不完善、不發達的市場經濟體制及其制度變遷的歷史記錄，那么，宏觀調控中的政策則是政府如何主導和維護這種不完善、不發達的市場經濟體制有效運行（至少是不斷解決各種問題）的真實軌跡。

〔參考文獻〕

〔1〕〔9〕郝鐵川.宏觀調控的不確定性與法律、政策調整〔J〕.東方法學，2009，（2）.

〔2〕吳越.宏觀調控：宜政策化抑或制度化〔J〕.中國法學，2008，（1）；徐瀾波.宏觀調控的政策調整與法律調整之辨〔J〕.法學，2010，（11）.

〔3〕隋洪明.論房地產市場干預的法律理念〔J〕.法學論壇，2011，（2）.

〔4〕陳興良.刑法的刑事政策化及其限度〔J〕.華東政法大學學報，2013，（4）.

〔5〕〔11〕張文顯主編.法理學〔M〕.高等教育出版社，北京大學出版社，1999.43，70.

〔6〕〔英〕米切爾·黑堯.現代國家的政策過程〔M〕.趙成根譯.中國青年出版社，2004.5.

〔7〕張國慶.公共政策分析〔M〕.復旦大學出版社，2009.2.

〔8〕魯鵬宇.法政策學初探——以行政法為參照系〔J〕.法商研究，2012，（4）.

〔10〕陳金釗.認真地對待規則——關于我國法理學研究方向的探索〔J〕.法學研究，2000，（6）.

〔12〕況偉大.房地產經濟學〔M〕.中國社會科學出版社，2010.7.

（責任編輯：何進平）

需要說明的是，囿于篇幅，本文僅分析了與房地產宏觀調控關系最為緊密的幾方面經濟制度（土地制度、住房制度以及房地產市場制度）與房地產調控政策之間的關聯性，然而，其他若干方面的制度（例如財稅、計劃、投資體制等）及其經濟體制改革事實上也與房地產宏觀調控具有相關性，而這些方面的法律法規與調控政策之間的關聯性則尚需進一步研究。當然，這并不影響、而只會強化前文的結論（即宏觀調控中法與政策的功能互動）。

四、結論

以房地產宏觀調控為例，筆者認為，法律在宏觀調控中的作用主要體現在以下兩個方面：一方面，法律決定了宏觀調控的主要工具和方式，例如前文提及的在我國房地產調控中經常使用的土地利用規劃與計劃、住房公積金與住房補貼、城市規劃、貸款首付款比例和按揭購房貸款利率等，都有其明確的法律依據；另一方面，法律又在一定程度上決定了宏觀調控所要解決的問題及其調控對象，例如，由于現行法律法規為房地產市場設置了較為嚴格的準入資格和事前審批制度，從而導致房地產市場的競爭機制和價格機制失靈，成為宏觀調控中亟須解決的問題。相應的，政策則是宏觀調控實施的表象，是在現有法律制度下達至宏觀調控總目標的具體化對策。

當然，僅僅將法律理解為宏觀調控政策的背景與依據也是不準確的。因為法律本身并不是先驗式的或者一成不變的，法律（制度）的出臺與變遷，在很大程度上服從并服務于宏觀調控的需要。例如，1998年住房體制改革的主要目的，是為了促進住房投資與消費快速增長、促進房地產業快速發展，并以此來應對經濟危機和配合國有企業改革。由于當時我國并不具備成熟和發達的金融體系，甚至房地產市場機制本身還不健全，大多數國民也并不具備足夠的住房消費能力，導致一些理論意義上的宏觀調控措施（例如財稅政策和信貸政策）無從發揮作用或收效甚微，因此，必須也只能以一系列的體制建構和變革來代替理論意義上的宏觀調控措施的作用，從而催生了法律的制定與修改。從這個意義上說，有關于經濟體制的法律的制定與修改也具有宏觀調控的作用，并且構成經濟體制改革過程中最具根本性的宏觀調控。

基于法與政策在宏觀調控中的體系性分布與功能互動，我國的宏觀調控呈現出特有的邏輯結構和體系架構：無論就宏觀調控的調控目標、調控對象還是政策工具而言，都與西方經濟學意義上的宏觀調控截然不同。本文以房地產宏觀調控為例，試圖管中窺豹式地描述我國宏觀調控的真實圖景。而此種宏觀調控模式以及宏觀調控中法與政策關系的正當性，則應當從我國經濟體制轉軌的歷史進程、不完善市場經濟體制的制度背景乃至與此相關的復雜的政治、經濟、社會條件之中去尋找根源性的答案。

總而言之，宏觀調控中法與政策的關系，決不能簡單化和靜態化地理解為通過法律來規范政策的制定與實施，或者通過法律來遏制和治理宏觀調控政策化的傾向。從一種動態和歷史性的觀點來看，法與政策在宏觀調控中發揮著相輔相成的作用，而宏觀調控中法與政策的分布與互動則統一于我國特有的市場經濟體制及其制度變遷的宏大場景之中：如果說宏觀調控中的法律是我國不完善、不發達的市場經濟體制及其制度變遷的歷史記錄，那么，宏觀調控中的政策則是政府如何主導和維護這種不完善、不發達的市場經濟體制有效運行（至少是不斷解決各種問題）的真實軌跡。

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〔12〕況偉大.房地產經濟學〔M〕.中國社會科學出版社，2010.7.

（責任編輯：何進平）