山西省太原市農村集體產權制度改革的現狀與思考

□丑高奇 楊紅梅

近幾年，太原市率先轉型跨越發展，工業化城鎮化進程加快，城中村改造力度加大，隨之也帶來許多新情況新問題。農村集體資產資源面臨非農化轉移和重行配置，農村集體資產保值增值、農民利益保障、集體資產運營管理、維護農村社會和諧穩定成為人們關注的焦點和熱點。外部環境的變化和農村集體經濟自身的發展，急需農村集體產權制度改革邁出新步伐。為認真探索我市在村集體經濟改制中，如何使村集體經濟日益壯大、村民的利益不受侵害，筆者深入基層，采取座談交流，查看資料，填寫表格的方式，對涉及集體經濟轉制的村進行了調研。

1 基本情況及成效

太原市173個城中村中有6個區（小店、晉源、杏花嶺、尖草坪、迎澤、經濟區）、96個村涉及農村產權制度改革工作。其中41個村已完成改制（11個村改制工作完成較好），5個已基本完成改制，正在搞改制的村有29個，準備搞的村有21個。涉及農村產權制度改革的村占全市城中村總數的55%。據不完全統計，全市改制村量化資產總額247 519.95萬元，股東總數51 661萬個，集體股東2個，當年上交稅金總額51萬元，當年股金分紅總額3 565萬元，個人股股東分紅總額6 606萬元。

在市、縣、區政府的引導下，改制村依據農業部、財政部1998年制定的《鄉（鎮）村集體經濟組織清產核資辦法》、太原市委、市政府《關于加快推進城中村改造的實施意見》（并發[2006]42號）、太原市農業局《關于城中村改造集體經濟組織股份制改革的指導意見》（并農發[2005]150號）及太原市民政局《關于城中村改造中撤村建居及低保的指導意見》（并民發[2005]74號）文件精神，在保持穩定和確保集體資產不流失及實行“四議兩公開”民主議事程序的前提下，通過成立集體經濟改制領導組和工作機構，委托有資質的會計師事務所、評估事務所、律師事務所完成清產核資、資產審計、資產評估、律師見證，依法經村民代表會議或村民會議討論通過后制定改制方案，合理設置股權并折股量化，組建股份制等多種形式的現代企業公司。

村集體經濟轉制起到了積極的經濟和社會效益。一是加快了城中村改造步伐，破解了城鄉二元結構的弊病，推進城鄉經濟社會發展一體化建設；二是明晰村集體資產資源權屬，防止集體資產流失；三是保障村集體經濟組織成員的合法權益，明確細化集體成員應享有集體資產資源股份和集體收益分配份額；四是改制后的公司擁有了獨立的法人資格，更適應社會主義市場經濟管理體制、經營機制，有利于經營管理集體資產，壯大集體經濟，增加集體成員收入；五是妥善化解村集體內部利益爭端和干群矛盾，促進今后社區的和諧穩定。

2 主要做法

農村集體產權制度改革政策性強，涉及面廣，專業性強，牽扯部門多，是一項復雜的系統工程。農村集體經濟轉制是產權制度改革的一項重要內容之一。太原市政府加快城中村改造的政策要求，是農村集體經濟轉制的起因。改革的主體是村集體經濟組織或代行其職能的村委會。每個村的改制都是在不斷的借鑒、探討和研究中完成的，概括起來主要有以下做法：

2.1 加強領導，明確職責、目標、原則

按照市政府有關城中村改造、農村集體經濟轉制文件精神，在市、區、鄉（鎮、街辦）政府的具體指導下，經過入戶征求意見，村兩委會、兩議會成員討論決定成立村集體經濟改制領導組，開展村集體經濟改制工作。領導組設組長、副組長、下設辦公室、清產核資部、集體經濟改制部。領導組成員包括黨員代表、村民代表、民主理財小組成員。領導組職責，主要負責農轉居、清產核資、資產評估、股東資格認定、集體資產處置、組建新經濟組織等項工作。

改制村的總體目標是通過集體經濟改制，明晰資產權屬，將資產折股量化并分配到集體成員身上，保護集體經濟組織成員合法權益。使村民變股民，農村集體經濟轉變為股份制經濟。在實現集體利益最大化的同時，全體成員利益最大化?；驹瓌t，堅持政府主導與市場運作原則；堅持依法公正、公平、公開原則；堅持“誰所有誰受益”的原則；堅持尊重客觀實際的原則；堅持以人為本，多予少取的原則。

2.2 委托中介，清產核資、資產評估、法律審查

改制村聘請有資質的合法的會計師事務所、資產評估事務所和律師事務所，對改制村在確定的基準日的資金、資產、資源進行清產核資，資產評估。最后對改制工作進行法律審查。會計師事務所依法出具了《清產核資專項審計報告征求意見稿》，經村集體民主審議、公示，沒有異議后，正式出具《清產核資專項審計報告》，作為資產評估工作基礎。資產評估事務所，經過科學評估后，出具《資產評估報告》，作為村民折股量化依據。律師事務所對改制的一系列工作的真實、合法、有效進行審查，并出具法律意見書或律師見證書。

2.3 制定方案，陽光操作

制定集體經濟改制方案，方案中明確總體目標、基本原則和工作步驟。

2.3.1 集體改制成員資格的界定。集體經濟改制首要工作是對改制基準日的在冊人員和享受村民待遇人員情況進行全面清查和統計，明確參與改制人員范圍，成員資格界定原則。

這一環節改制村將政策規定與本村實際情況相結合，堅持參與改制人員與實際享受村民待遇人員的統一，通過核對村委會人口底簿與公安局派出所戶籍資料，將參與改制人口逐一核實，分類統計，避免遺漏，為今后集體資產折股量化工作打基礎。

集體成員資格界定是易引發不同意見的環節。人口數量少的村，界定原則簡單，按照歷年享受待遇人員即可界定為股東的原則。如經濟區下莊村，村民968人，歷年享受村民待遇的966人，除2名掛靠戶不享受股東資格外，966名均界定為股東；人口數量多的村，界定原則細。如晉源區武家莊村，截止改制基準日，在冊人口2 568人，經篩選確定參與改制人員2 552人。武家莊村界定原則是：在冊人員原則上應當列為改制人員范圍，非在冊人員適當照顧特殊人群可以考慮列為參與改制人員范圍（如因就學遷出戶口人員、因參軍入伍遷出人員）。在冊人員又分不同情況區別對待。具體是：截止人口調查基準日，在冊并實際享受村民待遇的人員及在冊但因服勞役、服兵役等原因不享受村民待遇的人員可考慮界定為改制成員；截止人口調查基準日，因空掛戶、退休等原因不享受村民待遇的人員，不曾對集體經濟組織的財富積累作出貢獻，不界定為參與改制成員。尖草坪區新城村界定原則是：戶籍在本集體經濟組織的，依法享有土地承包經營權的世居農業戶籍其衍生人口。

2.3.2 集體資產權屬的界定。集體經濟改制另一重要環節是清產核資和權屬界定。為確保該環節的合法性和專業性，村集體聘請專業的審計和評估機構完成這項工作。通過帳帳核實、帳實核實、帳內帳外核實、函調、現場勘查等手段，摸清截止改制基準日，村集體資金、資產、資源的存量、構成、權屬及分布狀況，從實物和價值兩個方面進行清查、核實、評估、和分析。由審計機構對村集體資產進行分類，分為經營性資產、公益性資產、資源性資產三類。

經調查，太原市農村集體經濟改制，集體資產折股量化的資產范圍主要是經營性凈資產。公益性資產（如集體經濟組織擁有的或以投資、貸款和勞動積累形成的水利、電力、交通等生產性設施和教育、文化、衛生、體育、通訊、福利等設施）、資源性資產（如土地）未列入折股量化范圍，只做概念性披露。

2.3.3 股權設置和量化。經調研，太原市農村集體經濟轉制股權設置類型目前主要有四種，集體預留股、個人股、人口股、村齡股（農齡股）。下莊村股權設置為集體預留股和個人股。集體預留股，全體享有股東資格的村民共同所有。設置目的，主要是用于公共設施和公益事業，用于全體股東集體福利，用于公司增資擴股，作為發展基金。設置比例為集體經營性凈資產的20%；個人股，享有股東資格的村民個人所有，設定比例為經營性凈資產的80%進行平均分配。武家莊村、新城村、許西村、鄭村、雙塔村股權設置為人口股和村齡股。以人口股為主，合理確定人口股和村齡股的比例。以人的生存權考慮人口股，以對村集體經濟貢獻大小考慮村齡股。武家莊村人口股約占資產總量和股權總量的45.4%，村齡股約占54.6%。股東持股原則，生不增、死不減。下莊村還增加了，進不增、出不減的原則。對五保戶死亡，沒有繼承人的股份收回集體。

各村因地制宜，股份設置原則上以在冊村民人口（享受村民待遇）和在村集體內的村齡為計算依據，結合實際，設立股權類型。集體資產量化堅持男女平等原則，堅持實現集體利益最大化的同時，實現全體村民利益最大化原則，堅持合法、合理、合情原則，堅持民主集中制原則。不同的村村齡計算比例不同。

2.3.4 組建新的股份制經濟實體。轉制模式主要有：貿易有限公司、房地產開發有限責任公司、物業管理有限公司、投資有限公司、貿易股份有限公司等形式。目前，大多數轉制公司都沒有正式運營。

制定公司章程，明確組織機構和職責。組織機構設置為股東會、董事會、監事會。股東會是股份制公司的最高權力機構，股東會的股東由全體村民表決選舉方式產生，主要是本村兩委會成員和部分村民代表組成。股東大會行使職權：制定、修改公司章程；決定公司的經營方針和投資計劃；選舉和更換董事、監事，決定有關董事、監事的報酬事項；審議批準董事會的報告；審議批準公司的當年財務預決算方案；審議批準公司的利潤分配方案和彌補虧損方案；對公司增加或減少注冊資本以及發行公司債券作出決議；對公司合并、分立、解散、清算或者變更公司形式作出決議；股東大會享有的其他權利。

董事會由村委會平穩過渡。董事會職責：召集股東代表大會，并向股東大會報告工作；執行股東代表大會的決議。決定公司的經營計劃和投資方案；制定公司年度財務預算、決算方案；制定公司的利潤分配方案和彌補虧損方案制定；公司增加或減少注冊資本以及發行公司債券的方案；制定公司合并、分立、解散、清算或者變更公司形式的方案；任免公司高級管理人員，并決定起報酬和支付方法；制定公司的基本管理制度。

監事會由黨支部平穩過渡。監事會職責：列席股東會會議；監督董事、經理等管理人員有無違反法律、法規、公司章程及股東會決議的行為；檢查公司財務，有權查閱財務資料，要求公司董事和經歷報告公司的業務情況；參加董事會有關財務預決算和股息、紅利分配方案等財務會議；建議召開臨時股東會，向股東會會議提出提案；代表公司與董事交涉或對董事起訴。

3 存在問題

3.1 股份制改革不徹底

集體經營性凈資產折股量化，公益性資產、土地資源沒有納入量化范圍，為將來集體經濟利益糾紛埋下了隱患。

3.2 注冊公司人數問題

農村集體經濟組織轉制成股份制公司，在工商局注冊時，出現公司股東人數與公司法要求注冊的股東人數最高不超過50人的矛盾。

3.3 公司、居委會工作職能不清，管理主體不明

雖然已經初步完成了撤村建居，成立注冊公司。但目前公司與居委會一套人馬，兩塊牌子。政府開展新農村建設工作要通知居委會，社區管理工作也通知居委會，居委會的會計核算在農村會計委托代理中心，半農半工，管理體制不順。然而新農村建設、居委會管理工作的貫徹落實，又同時壓在公司的肩上。公司身兼市場體制與行政體制的職能，而政府現行的行政管理體制決定了二者必須并存，無法剝離，居企不分，這樣不利于公司發展經濟。

居委會和公司身份、地位尷尬，改制后的居委會管理模式仍是原來村委會管理模式，表面是完成了村改居，集體經濟改制為股份制公司，有些改制單位不免落入“形式化”“走過場”的怪圈。

3.4 改制后的股份制公司目前基本上沒有正常運轉

公司收入來源仍是以原村集體土地房屋租賃收入為主，沒有實體經濟。隨著城中村改造，產權制度改革的進一步深化，土地收歸國有，原有的“村民”沒有賴以生存的土地，公司經濟體制固有的風險與不確定性，將來如何更好的解決他們的后續生存問題，無不讓人擔憂。

3.5 村民、居民與市民，三者微妙關系

村民、居民與市民，看著只是三個漢字的不同，實則內涵深刻：只三個不同的漢字，就意味著這三類人群的不同地位，不同的利益保障。近幾年，國家不斷出臺強農惠農富農政策，村民能夠享受到更多國家的政策扶持，享有更多利益保障。城中村改造，農村集體產權制度改革，“村改居”的深入實施，帶來的是“村民”到“居民”的轉變，“居民”不再享有原來國家對于“村民”的政策扶持與資金扶助。如農機補貼、新農合醫保等強農惠農政策都不能享受。那變為“居民”的這類人群，脫離了“村民”隊伍，原有利益被“剝奪”，更多利益保障目前還沒有落實到位。改制后的村民目前沒有享受和市民一樣的醫保、養老制度。

3.6 改制后的稅收負擔

農村歷史傳統遺留下來的福利分配及未來土地補償款，如果在轉制后的公司核算，按照稅法規定，必然應當納稅，無形中增加了改制后居民負擔。社區不斷新增人口，公共服務費用增加，單憑改制后的社區完成公益服務，困難很大，依靠公司又增加了集體負擔。

3.7 改制費用大，增加了村集體負擔

經調查，村集體經濟改制費用最低約40萬，有的高達300萬。

4 建議

4.1 過渡政策支持

特殊的群體轉換成特殊的居民、轉制成非正真意義上的股份制公司，需要特殊的過渡政策。政府相關部門要深入調研，共同關注改制后公司、居委會實質性工作的后續配套政策和管理體制、機制問題。

4.2 加強資產監管

政府要加強村集體經濟轉制中的清產核資、資產評估環節的監管。各種清查資料、函證文書等清產核資資料要在縣、鄉經管部門備案，不得擅自處置壞賬、呆死賬、固定資產的報廢、毀損、債權等資產的核銷，要按照四議兩公開程序，向縣、鄉鎮監管部門申請，經批準后方可處置，核銷資產，確保在改制過程中，集體資產不流失。

4.3 學習各地成功經驗

省、市政府應借鑒廣東、浙江等地好做法，出臺相關政策，引導改制村將改制后經濟實體變為合作社，以減輕改制費用和經濟實體的稅賦。

4.4 加強管理能力

政府要加強對改制公司經營管理的培訓、指導，加大監管力度，克服村干部短視心里，用發展的眼光經營管理集體資產，實現保值增值。

4.5 健全完善改制制度

健全完善、貫徹落實各項改制制度，確保改制后的居民不折不扣地享受各項保障權益。