“典權”入法促進農村土地流轉

□ 王曉雁

在我國廣袤農村大地上，一場牽涉利益最大、最為復雜的社會變革——新一輪農村土地制度改革正在進行。

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，要賦予農民更多財產權利，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。

1月16日，國土資源部法律中心、中國政法大學民商經濟學院舉行“農村土地流轉法律制度改革研討會”，并發布《城鎮化進程中農村土地法律與銀行金融服務研究報告》。《報告》指出，中國現有的農村集體土地制度成為城鎮化、農業現代化的最大障礙，要進一步推進城鎮化、農業現代化的關鍵即是農村土地改革，特別是農村宅基地制度改革。

來自2014年全國國土資源工作會的消息顯示，農村宅基地管理制度改革，將和征地制度、集體經營性建設用地入市一起，成為國土資源部今年進行的農村土地制度改革主要內容。農村宅基地，成為這場土地制度改革中的重點。

1 受限使用權難保財產權

在我國，宅基地特指用于農村居民住宅建設的集體土地。農民的宅基地及其上的房屋實則包含了三項權利：集體對宅基地的所有權、農民對宅基地的使用權和農民對宅基地上房屋的所有權。

在各類土地權利中，宅基地使用權在流轉方面幾乎是受法律政策限制最為嚴格的：禁止城市居民購置宅基地，只允許村民在本村范圍內流轉宅基地使用權，嚴格限制超過該范圍的宅基地使用權轉讓和抵押。

《報告》指出，由于農民在宅基地上建造的房屋無法產權化，農民房屋的財產所有權權能受到限制，進而限制了農民房屋財產的經濟功能，如抵押、擔保等，農戶的房屋財產權益無法在經濟上充分實現，不能進入社會財產增值體系和流動體系，不利于農戶房產增值及實現增值收益，不利于保障農民的財產權益。

在我國的城鎮化進程中，法律對于宅基地的流轉限制已顯露弊端，較為普遍的現象就是“空心村”的出現——大批農民進城，農村出現了宅基地閑置現象，而且距離城市核心區越遠，空心化程度就越高。

中國社科院農村所研究員黨國英等專家在河北、河南、湖北、山西等地的30多個行政村進行了調查，以大范圍村莊調查數據為基礎進行估算表明，我國村莊空置面積，相當于全國耕地總量的1/18。

1月16日，中國政法大學民商經濟法學院院長王衛國指出，雖然按照土地管理法規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，但在實踐中，“一戶一宅”規定并未得到有效執行，宅基地“一戶多宅”現象突出，而且普遍存在面積超標問題，村民在主體住宅之外亂搭濫建，盡可能多占地——現行的宅基地管理制度已越來越顯得捉襟見肘，力不從心。

2 保障宅基地的用益物權

與集體建設用地使用權流轉制度不同，宅基地流轉制度不屬于集體經濟或集體財產領域，而是農民私人財產的范疇。迄今為止，土地管理法等法律法規尚未對宅基地使用權制度作出突破性規定。

但在實踐中，各地已經邁出了探索步伐。比較具有代表性的，有重慶“地票模式”、天津“以宅基地換房”模式和嘉興“兩分兩換模式”等。廣東省在2013年3月提出“允許轉戶農民在自愿基礎上通過市場流轉方式出讓承包地、房屋、合規面積的宅基地并獲得財產收益”；同年10月，安徽省政府出臺《關于深化農村綜合改革示范試點工作的指導意見》，建立農民通過流轉方式使用其他農村集體經濟組織宅基地的制度。

由于大多是“摸著石頭過河”，一些地區對農民的宅基地使用權不夠重視，因此在房屋流轉過程中也出現了一些問題，導致農民失去了宅基地使用權，尤其是個別地區“資本入村”帶來的農民失地“出局”風險，也引發了社會關注。

“因此，改革首要強調的是保障農民宅基地用益物權。”《報告》指出，只有強化宅基地用益物權，才能保護其流轉和收益的動態財產利益。

長期以來，集體土地所有權和使用權都沒有頒發相關憑證，存在著產權不清晰、權能不明確等弊端。因此，《報告》提出，要完善農戶的宅基地使用權，就得給宅基地頒發土地權證，明確權利歸屬，才能為宅基地管理和宅基地用益物權保障奠定好基礎。

3 對出讓人設立資格限制

針對《決定》中要求“慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓”，《報告》認為，在這一推進過程中，需要制定階段性、過渡性的制度措施。

《報告》稱，在現階段，要對農村房產和宅基地的抵押、擔保和轉讓有所限制。比如，應對出讓人設立資格限制，規定出讓人必須在城鎮有穩定住所和生活來源，對非本地受讓人設立在規定年限內的再轉讓限制，限制對單個主體的宅基地擁有量，超量擁有的予以強制拍賣或征收高額稅收，以防止囤地投機和大面積兼并。

中國政法大學民商經濟法學院教授李顯冬提出了一種“現階段符合農民實際需求的靈活流轉方式”——我國古老而特有的民事制度“典權”。“典權”即支付典價而使用收益他人的不動產，在他人不贖回時，取得該不動產所有權，“有買賣之實而無買賣之名”。

李顯冬建議，可以通過立法認可這一傳統典賣方式，允許農民通過典賣，以附贖回權方式出售房屋，不改變宅基地使用權主體而實現住房所有權和使用權的轉讓，同時保留未來若干年內通過返還價款贖回房屋的權利，既能讓農民取得進入城鎮生活創業的資金以及收益保障，又能在一定時期內保留回鄉返產的選擇權，無疑可以對農村土地流轉、促進土地等生產要素進行優化重組。

4 建立產權流轉交易市場

《報告》認為，未來須建立農村產權流轉交易市場，通過公開競價完成土地轉讓，配置建設用地資源，繼而逐步將宅基地納入城鄉統一的建設用地市場，淡化宅基地使用權與一般建設用地使用權在法律上的區別，實現國有土地和集體土地同制、同權、同價的根本目標。

“嚴格地說，宅基地入市與集體建設用地入市有所不同，后者主要是針對城市地區的發展需求開展的土地投資和開發建設，而前者主要是面向農村地區的住房消費需求開展的就地流通和財產變現。”王衛國解釋，如果說集體建設用地入市是直接進入現成的“高速公路”，宅基地入市就是把原來的“羊腸小道”拓寬為“鄉道”、“省道”。

《報告》建議，對于農村產權流轉交易市場，需要在總結試點經驗和科學論證的基礎上出臺法律法規，確定目標，明確原則，設定權利義務，完善規則并注重監管，使農村產權流轉交易市場完成從幼稚到成熟、從自發到規范、從實物到金融、從分散到聯網的成長過程。

來自國土資源部的消息則顯示，2014年，國土部將制定宅基地管理辦法，完善宅基地的規模確定、標準控制、取得和分配制度，對符合法定條件的農民宅基地要應保盡保。國土部還將加快包括宅基地在內的農村地籍調查和農村集體建設用地使用權確權登記頒證工作。