檢察機關開展綜合監督的主體及前瞻性思考

林 琳

（北京市東城區人民檢察院，北京 100081）

一、綜合監督的提出

綜合監督是指檢察機關在對訴訟活動進行法律監督的過程中，對偵查、審判、執行機關在執法中存在的普遍性、共同性問題提出綜合性的監督意見，從而向執法、司法機關通報提出建章立制、加強整改建議的監督方式。而綜合監督具有規模性、全局性和政策形成性等特點，是拓展、延伸和提升檢察訴訟監督職能的重要途徑，發揮著個案監督難以比擬的監督作用。

目前，類案監督已跳出個案監督的窠臼，實現了對某一類案件的監督，訴訟監督的視角呈現出從微觀向更寬廣視野發展的趨勢①。2005年6月最高檢在《關于進一步加強公訴工作強化法律監督的意見》（以下簡稱《意見》）中提出了“宏觀監督”的概念，《意見》指出，“要加強宏觀監督，注意對一定時期內偵查、審判活動中存在的問題進行歸納、分析，有針對性地提出監督意見和建議，督促偵查機關、審判機關糾正”。宏觀監督在類案監督的基礎上，將訴訟監督的視角從審判進一步拓展到了偵查階段。2009年最高檢出臺的《關于進一步加強對訴訟活動法律監督工作的意見》中綜合監督這一概念在檢察機關司法文件中得到了確認和認可。

二、開展綜合監督的實踐需要

檢察機關開展訴訟監督遇到的困難和瓶頸，也正是開展綜合監督的價值和必要性所在：開展綜合監督是檢察機關深入推進三項重點工作、參與社會管理創新的需要，可以滿足人民群眾對訴訟監督實效的期待，有利于完善公檢法的制約配合關系和實現自身的科學發展②。

從實踐的角度，以檢察機關開展立案監督為例，某H區檢察院5年來在立案監督中，曾要求同級公安機關說明不立案理由97件，其中公安機關立案8件，該院還要求公安機關立案31件，其中公安機關回復立案29件，但上述兩項公安機關立案和回復立案的37件案件中，最終移送審查起訴的只有12件，其余68%的案件都未結案。按照原有的訴訟監督方法，對該公安機關立案監督手段已經窮盡，監督效果從上述數據中可見一斑，這種結果帶來的不僅是對監督者監督信心和監督動力的打擊，更重要的是被監督對象對監督內容的漠視和全社會對監督工作的失望。然而，在綜合監督的理念下，對5年立案監督情況進行回顧總結，足以顯示出問題癥結所在，更重要的是，通過綜合監督分析隱藏在對該立案而不立案案件背后的深層次原因，對這一現象的分析，不會只停留在上述數據層面：首先，37件案件分別由哪些承辦人員辦理？是否集中在個別承辦人手里？此時，對立案工作的綜合監督，將與檢察機關對司法人員腐敗案件的自行偵查權結合起來，深挖執法不作為背后的職務犯罪。其次，37件案件集中涉及哪些罪名？是否集中在某一類型的犯罪中？此時，對立案工作的綜合監督，將能夠分析出公安機關在辦理某些疑難、復雜罪名，或取證困難的案件時，存在畏難情緒，沒有積極主動突破偵查瓶頸而選擇輕易放棄的情況。再次，在橫跨5年的時間里，37件案件的時間分布狀況如何？是否呈現出某種趨勢？這種趨勢與公安機關的內部考核機制存在哪些聯系？從而能夠反映出一些行政管理、考核評優、晉職晉級等因素對于執法辦案的巨大影響，對于這些左右案件處理結果的非法律因素，其科學合理性應當通過綜合監督受到檢驗。這些案件背后的問題，如果沒有綜合監督的意識和機制，可能就止于無奈。同樣的問題在偵查監督環節、審判監督環節、刑罰執行監督環節都是存在的，并不是說沒有綜合監督的提法和機制設計，檢察院就不應該主動地去進行反思和回顧，而是在沒有機制設立的情況下，一些總結分析性的工作均要源于自發，從動力到結果都將大打折扣。

三、開展綜合監督的主體

（一）案件管理部門

隨著檢察機關機構設置改革和調整，目前各級檢察機關均成立了案件管理部門，根據新的《人民檢察院刑事訴訟規則》第六百六十八條規定，案件管理部門要對案件實行統一受理、流程監控、案后評查、統計分析、信息查詢、綜合考評等，對辦案期限、辦案程序、辦案質量等進行管理、監督、預警。按照該規定，案件管理部門的職責是加強對案件的流程管理、質量管理、效率管理，健全案件評查、執法檔案制度，從而引導各業務部門加大監督力度的同時，更加注重監督的質量和效果。可以說，案件管理部門無論是從自身掌握的案件數量和規模上，還是本身的職責內容中，開展綜合監督都是應有之義③。

（二）專業化辦案機構

隨著經濟社會的快速發展和信息網絡的蓬勃興起，新類型案件不斷涌現，傳統類型的案件也呈現出新的特點和趨勢，案件專業性強給刑檢工作專業化提出了迫切需要。目前，全國檢察機關除了統一成立未成年人案件檢察機構外，有的檢察院成立了專門的網絡電信犯罪檢察處、金融案件檢察處、知識產權案件檢察處等，這些專業化辦案機構開展綜合監督有著天然的優勢，可以將司法親歷性和類案綜合性結合。因為他們所辦案件類型分工固定，所以對所承辦的特定類型案件積累經驗豐富，比較容易發現類案的發案規律、作案手段、特點甚至嫌疑人思想動態④。另外，專業化辦案機構檢察人員的辦案能力、效率、質量和提出的問題、建議等，也被公安機關和法院在實踐中所接納和認可，可以說，專業化辦案機構是可以勝任擔當綜合監督主體的。

（三）訴訟監督組

跨越部門的院級的訴訟監督組是當然的開展綜合監督的主體之一，訴訟監督組在不同層級的檢察機關也以部門或工作小組的形式普遍存在。筆者認為，訴訟監督組應該由具有豐富辦案經驗的處長、組長和訴訟監督工作成績突出的資深檢察官組成，以此作為落實訴訟監督工作的保障機制，對各部門提出的、需要進行綜合監督的類案和事項進行集體討論、集體把關，注重總結、研究，就經常發生或者一定時期較為突出的某類違法現象，有針對性地開展綜合監督，主動提出意見和建議。

（四）控告申訴檢察部門

新《刑事訴訟法》實施前，控申部門從日常的信訪接待、刑事賠償和申訴過程中，都能及時有效地發現監督線索，特別是在開展案件評查過程中，承擔了逐案審查、分析研判的重要職責，對通過評查發現的公安、法院在執法辦案中存在的普遍性問題和制度缺陷等最有發言權，就應當作為開展綜合監督的主體⑤。而新《刑事訴訟法》又給予了控申部門更多的監督權能。如對于司法機關及其工作人員濫用強制措施以及阻礙律師執業行為均賦予了控申部門調查核實和通知糾正權。應當說，對強制措施的違法適用、不規范適用和濫用是滋生司法腐敗的溫床，濫用職權的背后往往隱藏著更深層次的犯罪問題，律師執業權利保障也直接影響著犯罪嫌疑人、被告人的人權保障，新《刑事訴訟法》賦予控申部門對這類案件的調查核實和通知糾正權，勢必有利于控申部門作為監督主體，發現和了解此類案件中司法機關存在的普遍性問題，為控申部門發現綜合監督線索來源和拓寬綜合監督的力度、深度，提供了法律依據和支持⑥。

（五）法律政策研究部門和檢委會辦事機構

近年，研究室作為服務檢察機關業務工作的研究部門和檢察委員會辦事機構的所在部門，其職能定位已經從傳統意義上的撰寫理論文章、促進公開發表，逐步轉變和深化為對檢察實務工作的統籌協調，作用和地位日益重要起來。特別是新《刑事訴訟法》實施后，調研部門承擔著收集實踐中存在的問題與困境，積極研究新法修改后業務工作的銜接、調整，《人民檢察院刑事訴訟規則》的落實執行，檢察機關實施新法與原本職能沖突的應對之策等任務。而檢委會辦事機構作為研究室的下設機構，能夠第一時間收集和分析全院的存疑不訴、相對不訴、抗訴、撤案等疑難、復雜案件，有著先天的監督資源優勢，這都為研究室作為綜合監督主體提供了很好的條件。此外，研究室可以根據專家咨詢委員會的專業背景和自身研究專長，適時將需要開展綜合監督的各類問題提交專家咨詢委員會進行充分深入的研討，為開展綜合監督的事項把關，為提出的綜合監督意見和建議提供智力支持。還可以派員全程參與案件評查、專項檢查等活動，在活動中同步調研，對類案問題提出對策和意見。

四、開展綜合監督的前瞻性思考

（一）綜合監督更要接受廣泛監督

開展綜合監督的手段和方式更多，范圍更廣，影響和受關注程度更高，意味著權力更大，因此，更應當接受社會和人大的監督，增強這項工作的公開性和透明度。綜合監督效果的發揮，在一定程度上得益于黨委和人大的關注和支持，有些基層檢察院已經確立了向同級人大定期報備制度，使人大的監督和支持同時實現。但對于接受社會監督方面，筆者認為不能停留在原有的人民監督員制度階段。由于綜合監督內容多是一段時間由個案積累所形成的報告和分析材料，與個案監督的及時性相比，綜合監督多具有事后性，因此以涉密、未完成訴訟程序、影響案件最終結果等理由而不公開監督內容，從而不接受社會監督的論點將難以站得住腳⑦。也就是說，綜合監督完全可以通過向社會公開的方式接受社會監督，這是對檢察機關行使綜合監督權的檢驗，也是其動力和支持力。具體來說，筆者認為綜合監督的各種法律文書和事項可以由檢察院宣教部門以季刊的形式向全社會發布，利用各院現有的宣傳資源，在本院案件查詢系統、官方微博、微信平臺以及政法網上開辟專欄予以發布。讓宣傳平臺不僅僅是一味地展示工作亮點和典型事跡，而是真正成為發布信息、接受質疑的渠道。

（二）綜合監督的線索來源問題

訴訟監督的線索來源受到法律規定的制約和實踐中協調配合的不暢等因素影響，一直是影響訴訟監督效果的重要因素之一。筆者認為，從長遠來看，開展綜合監督與暢通監督線索來源二者是相互推動和相互促進的，完全可以以開展綜合監督這一重點工作為理由和契機，大力加強監督線索來源平臺的建設：第一，建立與偵查機關的信息共享網絡。對于偵查機關受案、立案、撤案等信息，應當通過聯網讓檢察機關實時掌握情況，除了對應當立案而不立案的案件進行實時監督外，對于公安機關可能存在的違法動用立案手段插手民事、經濟糾紛，或利用立案實行打擊報復、敲詐勒索等惡劣事件，檢察機關應該有獲取信息的主動權。第二，應該繼續與相關部門加快“網上銜接、信息共享”的平臺建設，為刑事執法與刑事司法銜接工作提供保障。對于已經建立的信息共享平臺，應該指定專人負責審查，及時發現監督線索，發揮信息共享平臺的作用。第三，綜合監督的視野應該拓展到媒體報道的事件中，將其作為線索來源之一。目前，各級檢察機關的宣傳部門均建立了輿情應對與處置機制，應當將輿情的關注和引導，與監督線索的發掘結合起來，充分利用好宣傳部門的人力物力和新聞敏感性，在關注熱點法律事件的同時，發現管轄范圍內的監督線索。

（三）綜合監督成果的利用問題

相信經過一定時期的推進，綜合監督在各級檢察機關都將產生一定的效果。筆者認為，綜合監督的成果利用，不應停留在檢察機關某個部門、某個檢察院甚至是某個地區。綜合監督從長遠來說，對于解決目前訴訟監督不同領域不同、區域發展不平衡，以及監督碎片化的現象，應該有重要的改善作用。最高人民檢察院可以設立一個綜合監督部門，定期收集全國各級檢察機關綜合監督的成果，進行匯總整合，從較高級別上固定綜合監督成果，一方面與同級執法司法機關會商溝通，研究通過典型案例發布或其他方式解決全國普遍性問題，另一方面鞏固相關成果，從而發現檢察機關在綜合監督中的困難和局限，對此項工作適時調整。

總之，綜合監督蘊含著豐富的制度價值和拓展空間，研究和用好綜合監督將實現良好的實踐效果。

注釋：

①孫琴、鄧勇：《刑事立案監督的困境及破解路徑》，《中國刑事法雜志》2013年第5期。

②王學成主編：《法律監督權研究新視野》，中國檢察出版社2010年版，第89頁。

③鄒開紅：《檢察機關應加強對刑事訴訟活動的綜合監督》，載《人民檢察》2011年第15期。

④甄貞主編：《人大監督與訴訟監督》，法律出版社2009年版，第78頁。

⑤甄貞主編：《刑事訴訟法修改與訴訟監督》（上、下卷），法律出版社2011年版，第167頁。

⑥楊迎澤、薛偉宏主編：《訴訟監督研究：中國檢察訴訟監督視角》，法律出版社2012年版，第212頁。

⑦楊迎澤、薛偉宏：《檢察訴訟監督的概念、特點與種類》，《中國刑事法雜志》2012年第7期。