非政府組織災害救助的限制因素——以雅安地震為例

劉鳳濤

非政府組織災害救助的限制因素
——以雅安地震為例

劉鳳濤

災害救助成為每個國家對抗自然災害的必修課。我國建立了一套以政府為主導的相對完備的反應機制和搶險隊伍，但是在非政府組織參與災害救助方面，卻存在著很多的問題。本文以四川雅安地震為例，探討非政府組織在災害救助中的限制因素。

雅安地震；非政府組織；災害救助

劉鳳濤/曲阜師范大學法學院在讀碩士（山東日照276826）。

北京時間2013年4月20日8時02分四川省雅安市蘆山縣（北緯30.3,東經103.0）發生7.0級地震，震源深度13公里。地震共計造成196人死亡，失蹤21人，11470人受傷。

地震發生以后，上至國家領導人下到各級部門和各省都及時做出反應，全力進行地震災害救助和人員安置工作。但是我國的非政府組織在此次抗震救災過程中卻鮮有出現，甚至被國務院限制。中華人民共和國國務院于4月21日下發通知，要求各地區、各有關部門、各單位和社會團體，如果未經批準，原則上近期暫不自行安排人員或團體前往災區；建議社會各界有捐贈意愿者以資金捐助為主，物資和設備的捐助則由民政部門協調運往災區；建議非緊急救援人員、志愿者、游客等盡量不要自行前往災區；四川省抗震救災指揮部加強各方面救援力量的統籌協調。

其實抗震救災的過程中，非政府組織的救助活動是有許多積極作用的，第一，反應速度快，許多社會組織的反應和行動甚至快過政府組織，志愿者的行動是最為迅速的，與這種速度相比，高速收費站災后三小時左右才取消了收費，反應顯得遲鈍得多。第二，非政府組織是以基層群眾為基礎建立起來的，是政府和群眾之間的橋梁和紐帶，能夠及時收集和反映老百姓最迫切需要解決的問題，為政府的救災提供以人為本的導向，使政府的救災活動能夠更充分地體現民生，為人民所認可，提高政府的公信力。第三，由于非政府組織是貼近人民大眾的，在了解和反映受災群眾具體情況的同時，還能夠對群眾進行政策性的引導和心理上的疏通，使民眾能夠充分地了解災情和一些防災減災的知識，便于政府在救災過程中的合理配置和調度。第四，政府能力畢竟有限，不可能做到完全全面的救災，一些地方也可能因為不是重災區而被忽視。非政府組織可以利用其機動性和廣泛性，為政府提供補充作用，盡可能地達到全面救助。

但是現實的抗震救災過程中，這些有著巨大愛心的志愿者不但沒有為抗震救災貢獻自己的力量，反而在抗震救災中起到了一些阻礙的反作用。為什么會出現這種情況？筆者認為有以下幾個限制因素。

一、從立法的角度看，法律不完善

中國自古以來就有對非政府組織進行排斥的法律觀念，認為非政府組織是社會的不安定因素，對國家的統治是一種威脅，所以很少有關于非政府組織法律地位的明確規定。改革開放以后，隨著社會主義市場經濟的深入發展，非政府組織也得到迅速發展，所以，1988年和1989年，國務院先后發布了《基金會管理辦法》和《外國商會管理暫行規定》；1989年10月又發布了《社會團體登記管理條例》，建立了社團的“雙重管理體制”，社會團體再次受到國家的嚴格規范限制；1998年10月，國務院頒布了新的《社會團體登記管理條例》，同時發布 《民辦非企業單位登記管理暫行條例》；1999年8月，我國有了關于非政府組織的第一部立法即《公益事業捐贈法》，直到2007年發布的《突發事件應對法》，我國依舊很少涉及非政府組織的地位和權利、財務制度、活動規則等，主要是關于國家政府機關和事業單位的規定。而且在現有的這些規章和法律中，大部分關于非政府組織的規定是限制性的，比如《社會團體登記管理條例》中的 “雙重管理體制”，使非政府組織的合法化受到了嚴格的把關和控制，這對于非政府組織在災害救助中開展工作是極為不利的。沒有法律的規定和承認，非政府組織的行為就沒有根據和保障，這樣就會導致非政府組織功能減弱和公信力下降等一系列的問題，甚至有可能導致無法參與活動的窘況。

由于我國法律缺乏非政府組織相關合法性權利的規定，導致在災害救助的過程中非政府組織、志愿者、志愿者服務對象三方的權利責任關系不明確，使一些志愿者在進行救助活動時自己的合法權利得不到保障，甚至發生了志愿者在進行災害救助時受了傷沒有人管的現象，有些災民還和志愿者發生了沖突，讓人寒心。這些都會對參與災害救助的非政府組織的積極性造成極大打擊。

二、從制度建設上看，非政府組織無合理地位

法律制度方面，沒有規定非政府組織的機構設置和運行機制。在中國，一個非政府組織的成立要經過審批和登記，在籌建時，首先，要符合人員數量和資金以及場所等方面的規定，這就給非政府組織的成立設立了較高的門檻，致使一些沒有通過審批和登記的組織只能在“地下”進行活動。其次，就算符合了相關條件的規定，在進行審批的過程中，登記管理機關和相關的業務主管機關相互推諉，原因是批準一個非政府組織要承擔潛在的相關管理責任，非政府組織難以以一個合理的身份和地位存在于社會體系中。第三，在對于非政府組織相關的管理和監督方面，我國還缺乏一套比較完善的體制，監督機制、問責機制和激勵懲罰機制也急需規范，這也導致很多經過批準登記設立的非政府組織在后期的工作中出現了各種問題，這對于非政府組織的發展有不利之處。有些非政府組織在救災活動中雖然貢獻較大，但如果要脫穎而出并且得到社會的獎勵和輿論的支持，還缺乏社會環境和制度支持，導致它們缺乏從事志愿服務的外在動力。

中國大部分非政府組織帶有政府和非政府色彩，而不是由民眾自發組織起來的。他們大部分都帶有一定的政治維護性，在黨和政府頒布某些政令或者開展某些活動時，只起到先鋒部隊的作用，而失去了其本身應當具有的民眾代表性。

三、從非政府組織自身看，監管和激勵機制欠缺，人員缺乏系統培訓

對于中國來說，非政府組織是一個“舶來品”，其本身在中國歷史中鮮有出現，而且在發展過程中，也沒有形成管理和發展的完善的自身體系。

在我國，大多數非政府組織出身市井，被稱為 “草根NGO”。一定程度上仍是作坊式的操作方式，一些非政府組織運作非常不規范，其內部組成結構簡單，制度也不夠細化，財務制度不夠透明公開，專職工作人員較少，這導致其在災難救助中有很多不足之處：

第一，管理、協調和執行能力還較欠缺。許多非政府組織的志愿者到了四川之后，由于缺乏有效的組織和管理，不僅其應有的作用不能充分發揮，而且還擠占當地有限的資源。第二，由于財務制度的不完善，容易滋生腐敗，讓人們對非政府組織的公益性產生質疑，影響非政府組織籌資手段的發揮。比如雅安地震發生以后，全國各地都發起了“這一刻，我們都是雅安人”的募捐，作為中國最大的慈善組織，中國紅十字會在號召募捐的時候卻引來了一片罵聲，可見“郭美美事件”對紅十字會所產生的負面影響之深刻。第三，監督制度不完善，容易造成非政府組織內部民主缺失，難以形成高效的團隊，降低決策的科學性。第四，激勵制度不完善，影響非政府組織的長期發展。對于在災害救助中表現突出的團體和個人，應有適當獎勵，這既是對他們工作的認可，同時還能激勵他們更好地工作，還有利于吸引更優秀的人才加入其中，提高相關的工作能力。第五，志愿者培訓制度不完善，專業化程度比較低。由于大量非政府組織的志愿者沒有接受過專業培訓，導致專業技能和理性救災意識的缺乏。雖然有提供志愿服務的意愿,但是卻很難勝任組織安排的工作,尤其是一些專業性很強的工作。這不能不說是對其熱情的打擊，也是對救援資源的一種浪費。

這些問題的存在不僅制約了非政府組織參與災害救助活動，而且會給正常的災害救助活動造成一定的負擔。雅安地震發生后，由于沒有有效的組織和指揮，大批的志愿者想要進入災區進行抗震救災，可是巨大的人流阻礙了交通，甚至阻礙了政府救援力量的進入和救災物品的送達，無奈之下政府開始禁止他們進入，在重點道路設卡阻攔，為抗震救災開辟生命通道，這就是非政府組織缺乏組織協調能力和一套嚴密工作流程的弊端。而且部分非政府組織假借“公益，奉獻，服務”的名義非法謀取私利，破壞了災害救助的正常秩序，也影響了非政府組織的長遠發展。

四、從廣大民眾的角度看，對非政府組織不信任

在中國傳統文化中，面對災難的時候，人的思想意識中往往趨向于政府的救援，希望得到“青天大老爺”的明斷和公正，希望得到明君的“普世濟民，解救蒼生”，人們習慣了有困難找人民警察的思維模式，很少有人去向非政府組織尋求救濟。這是人們思維的定式，同時也反映出對于非政府組織的不信任和能力的懷疑。

首先，非政府組織這一詞語是從國外傳到我國的，在西方，非政府組織的發展源于其文化的深厚積淀，而在中國則缺少這些方面的文化背景。而且在整個社會中缺乏一種志愿精神，社會輿論、社會風氣對志愿的表達，還停留在計劃經濟時代“學雷鋒、做好事、不留名”的層面上，這使得志愿精神沒有充分發揮、表達，要成為社會主義精神文明的重要組成部分尚需時日。其次，志愿精神需要宣傳和推廣，在我國，目前志愿精神還沒有充分宣傳推廣，廣大民眾還未充分認識到志愿者的作用。如果沒有志愿精神作為非政府組織開展工作的精神動力和道德約束，志愿性、非營利性這些非政府組織的特性就難以在實際工作中充分體現，影響了社會對非政府組織參與災害救助的信心和支持力度。最后，由于非政府組織自身發展的不健全和不完善，出現了捐款不透明和揮霍捐款等一些惡性事件，使得原本就沒有堅強基礎的非政府組織越加得不到人民的信任。在雅安地震過后，中國紅十字會發起了抗震救災的捐款捐物活動，但是卻少有人理會，更有些激進的民眾直接以“滾”字回應，這也突出反映了人民對于非政府組織的不信任。

：

[1]賀梟.非政府組織參與災害救助困境的制度性分析——以“汶川大地震”為例［J］.法制與社會， 2009，8（下）

[2]李珍剛．當代中國政府與非營利組織互動關系研究［M］．中國社會科學出版 社，2002

[3]樂章.社會救助學［M］.北京大學出版社，2008

[4]蔡勤禹.民間組織與災荒救治［M］.北京商務印書館，2000

[5]黎慈．構建志愿者服務應急救援體系面臨的問題及對策——抗震救災中志愿者服務引發的思考［J］．南都學壇，2008（5）

C935

A

1671-6531(2014)24-0012-02

責任編輯：丁金榮