我國行政法平衡論應多借鑒控權論的理念精髓

程詩棋

(重慶大學美視電影學院，重慶 400044)

行政法的最主要、最基本的調整對象是行政主體和行政相對人的關系。對于行政法應如何調整此種關系，如何配置雙方當事人的權利、義務，從而構成怎樣的法的秩序，中西方形成了不同的法學觀點。英美國家流行控權論，我國的大部分學者則持平衡論。

一、控權論和平衡論基本觀點

在英美國家流行的控權論認為，行政法的宗旨和作用在于最大限度地保障個人自由權利，因而行政法最重要的內容是控制行政機關的權力。行政機關的權力范圍必須受到嚴格限制，必須遵循行政法治原則。任何沒有法律明確授權的行政行為，都不具有公民必須服從的正統(tǒng)性從而歸于無效。

我國大部分學者持有平衡論的觀點。平衡論創(chuàng)立于20世紀90年代初期，平衡論學者在一定范圍內和一定程度上承認了行政法的控權作用，但不同意控權論學說過分的控權觀點，他們主張“行政權既要受到控制，又要受到保障;公民權既要受到保護，又要受到約束;行政權與公民權之間也應既相互制約，又相互平衡”［1］。

二、控權論和平衡論的具體內容

(一)關于行政法的目的

控權論主張行政法的基本目的在于制止國家行政機關隨意干預或限制個人自由和權利，保障私人的自由和權利。美國行政法學者伯納德.施瓦茨在其所著《行政法》一書中指出，行政法的目標是要糾正個人與國家的不平等，“要盡可能保障在法庭面前，把個人與國家放在平等的地位上”［2］2;“法院的任務是保障行政權力不能無限制的增長……制約權力的膨脹和濫用，以免其損害私人權利”［2］25。

平衡論主張，行政法既要保障行政管理的有效實施，又要防止公民權利的濫用或違法行使。行政機關的權力和相對方的權利應保持總體平衡。行政法對行政權力與公民權利關系的處理之所以應取此平衡模式，是因為行政權力直接或間接來源于公民權利。權力是權利的一種特殊形式。行政權一旦形成，便同公民權利結成一種既相互依存又相互對立的關系［3］。

(二)關于行政法的內容

控權論認為，行政法的基本內容是控制和限制政府的權力。在英美等國家，由于人們傳統(tǒng)上一直對不受限制的政府權力抱有懷疑，因此“行政法的基本任務就是用來控制和限制政府權力”［4］。施瓦茨指出，行政法就是要解決行政機關應有什么權力，其權力的限度是什么和如何限制其權力的問題［2］2。

平衡論認為，行政法是調整行政關系和基于行政關系的監(jiān)督行政法律關系，包括行政實體法律關系、行政程序法律關系以及監(jiān)督行政法律關系。平衡論調整下的行政法的制度設置是平衡行政權與公民權、公共利益與個人利益等。一方面在立法上強調權力(權利)與義務的公平配置，另一方面以公共利益、個人利益之間的平衡方法貫穿于整個行政法的解釋與使用過程。

(三)關于行政法的基本原則

控權論特別強調嚴格的依法行政原則，主張嚴格限制行政機關自由裁量權，無法律即無行政，政府只能在法律規(guī)定的范圍內行事，不能有自由斟酌、自由選擇的余地。美國大法官威廉·奧威爾·道格拉斯認為，當法律使人們免受無限制的自由裁量權統(tǒng)治時，法律就達到了最佳狀態(tài);行政機關擁有無限自由裁量權是殘酷的統(tǒng)治，它比其他人為的統(tǒng)治手段對自由更具破壞性。①United States v.Wunderlich，324 U.S 98(1951)，at 98，101.

平衡論認為行政法治是其一項重要的原則。平衡論強調行政法治，要求行政法主體權利義務的統(tǒng)一，總體上的平衡。立法時，在價值導向上，在效率、利益、正義等價值沖突中訴諸中庸、平和的制度性解決方案，兼顧公共利益與個體利益;在行政機關具體作為時，要求行政機關依法行政;在權利補救措施上，通過多種渠道靈活補救。

(四)關于行政法的手段

控權論認為，行政法的主要手段有兩個:一個是司法審查，另一個是行政程序。司法審查是指獨立的司法權對行政行為予以審查，從而達到限制和控制行政權的目的。對行政行為的司法審查是行政法中的最重要部分，法院對行政機關作為或不作為的審查構成對行政行為的重要控制機制，行政法最直接關注的即是法院司法審查所產(chǎn)生的這套控制機制。行政程序作為行政法控制手段是指行政機關在行使它們的權力時必須遵循的程序，行政機關必須按照既定的程序行使權力。行政程序對行政機關的控制主要在于程序的既定性決定了其可預知性，行政相對人可以預先知道行政機關將采取的行為，從而調整自身行為，同時行政機關不按既定程序作為，會為其帶來在受到司法審查時被確定為違法行為的極大風險。

平衡論主張綜合運用行政法的各種手段，即在必要的場合運用命令、強制手段，同時在大多數(shù)場合盡量避免采用行政命令、行政制裁、行政強制手段，淡化權力色彩。在依法行政的前提下，行政機關應進一步變革傳統(tǒng)的管理模式，積極推進行政指導、公民參與管理和行政管理社會化等措施，以協(xié)調與行政相對方的關系，維持兩者的平衡［3］。

三、我國行政改革的路徑選擇

經(jīng)過對兩種觀點的解讀，可以看出英美國家的控權論說和我國的平衡論說存在一定的相似之處，二者都主張對行政權力的控制，都主張行政權的行使必須嚴格依照法律的規(guī)定，依法行政。但仍應看到，控權論的觀點較于平衡論，更強調行政權力來源于人民，目的在于保障個人的自由和權利，更強調控制和限制政府的權力，要求政府必須嚴格地依法行政，防止權力的濫用和失控。

行政權作為一種國家權力，它本應是人民的、社會的權力，但它又是同人民大眾分離的，人民大眾往往處于行政機關的相對方。行政機關執(zhí)行來源于人民、來源于社會的行政權時本應是社會的“公仆”，但從實踐中可以看出，行政機關日益成為社會的“主人”。一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條亙古不變的經(jīng)驗，有權力的人們使用權力一直到有界限的地方才休止。孟德斯鳩早在《論法的精神》中指出，必須“以權力制約權力”，否則“公民生命、自由必然要成為濫用權力的犧牲品”。因此，行政法應當強調對行政權的控制作用，行政法在內容上必須以防止行政專橫、強調保護公民和組織合法權益不受非法行政行為侵犯為目標，即行政法的主要職能應當是控權。當前我國行政法在平衡論理念的引領下，保障了行政管理的有效實施，促進了我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。但我國行政法平衡論在控制行政機關的權力方面仍有差距，行政機關權力過大、過多、過于繁雜，侵犯公民、組織權益等情況時有發(fā)生，弊端日益顯現(xiàn)，亟需改革。目前，我國正在深入推進行政體制改革的進程。十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》中，明確提出要加強依法行政和制度建設，加快建設法治政府、健全對行政權力的監(jiān)督制度等具體要求。黨的十八大報告中亦明確提出要全面推進依法治國，推進依法行政，切實做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。筆者認為，應當在行政改革進程中借鑒控權論的一些理念和法治精神要義，貫穿于政改始終。

一是要借鑒行政權行使的最終目的在于保障私人權利和自由的理念。行政權力來源于人民，行使行政權力的目的在于“一切為了人民”。行政機關工作人員尤其應當在思想上徹底打破“官本位”觀念，全面清除“父母官”思維，真正樹立人民是當家作主的“主人”、自己是社會“公仆”的理念。要糾正個人與行政機關不平等的觀念，把個人與行政機關放在平等地位上，進而在這種觀念下實施具體行政行為。尤其當具體行政行為可能侵害到行政相對人利益時，耐心而細致地向相對人指明他的權利可能受到哪些侵害，明確而全面地向相對人告知在受到侵害時可以采取哪些救濟途徑。

二是要借鑒行政法控制和限制政府權力的理念。由于權力本身具有侵略性和擴張性，因此政治權力往往被濫用，成為侵犯公民權利和自由的重要根源。只有對行政機關的權力予以限制，才能有效防止行政機關權力的無限膨脹、擴張，防止絕對的權力集中，進而防止絕對的權力所導致的絕對的腐敗。在行政體制改革中，改革的重點應當在于限制政府的權力。目前，我國行政改革即注重這一點，2012年10月國務院第六批取消和調整的行政審批項目達314項。但是行政體制改革，控制和限制政府的權力仍舊任重而道遠，凡公民可自決的事項，政府要堅決退出，正如在十二屆全國人大一次會議閉幕后，國務院總理李克強回答記者關于行政改革相關提問時所說，“要有壯士斷腕的決心，言出必行，說到做到，決不明放暗不放，避重就輕，更不能搞變相游戲”。

三是要借鑒全面完善行政法制體制的理念。要按照建設法治政府的要求，加強法制建設，制定和完善各種行政法律、規(guī)章和制度。首先，健全科學決策法制體系，通過法律對決策的民主性、科學性、程序性等進行細致的規(guī)定。尤其對涉及全局性、長遠性和公眾性的重大問題，必須按照法律規(guī)定的要求和規(guī)定的權限、程序進行決策。其次，健全行政執(zhí)法法制體系，通過法律形式明確政府職能，嚴格行政執(zhí)法程序規(guī)定，進而建立權責明確、行為規(guī)范的行政執(zhí)法體制，保證各級行政機關及其工作人員嚴格按照法律規(guī)定的權限和程序行使職權、履行職責。第三，健全行政監(jiān)督和責任追究制度的法律規(guī)定，確保對行政權力的監(jiān)督和責任追究“有法可依”，為“有法必依、執(zhí)法必嚴”奠定基礎。尤其注重健全對違反決策程序行為的責任追究制度，對因違反決策程序給國家和群眾利益造成重大損失的必須追究當事人的責任。第四，健全政務公開法律規(guī)定，擴大政務公開范圍，保障公眾對公共事務的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，創(chuàng)造條件讓人民群眾全面了解政府的行政行為并予以監(jiān)督。

四是要借鑒嚴格依法行政的理念。應嚴格限制行政機關自由裁量權，“無法律即無行政”，政府只能在法律規(guī)定的范圍內行事，不能有自由斟酌、選擇的余地。行政機關只擁有極為有限的自由裁量權，只能在法律規(guī)定的范圍內行事，公民了解了行政機關的哪些行為有法律依據(jù)、哪些行為沒有法律依據(jù)，才能更好地對照法律，對行政機關行使行政權力的過程進行監(jiān)督。通過對行政行為作出嚴格的規(guī)定，并且要求行政機關嚴格地依據(jù)規(guī)定行事，以此來杜絕行政機關腐敗的漏洞。

五是要借鑒完善司法審查制度和行政程序制度的理念。我國應當進一步完善司法對行政的審查制度，把行政權的行使完全置于司法的監(jiān)督與控制之下，這就需要對我國的司法制度進一步改革，通過體制改革，使司法機關在行政上、人事上等各個方面不受行政機關的制約和影響，擺脫司法機關“吃人嘴短”的尷尬境地，確立并完善司法對行政真正意義上的審查制度。另外，對行政機關行使行政權時要求更嚴格的程序原則，強化行政機關的程序意識，在這種嚴格程序的直觀下彰顯行政結果的制度正義。并且，把這種嚴格行政程序制度的要求貫穿在司法對行政的審查過程中，把對行政程序的審查作為司法審查的一個重要部分。

［1］羅毫才.現(xiàn)代行政法的平衡理論［M］.北京:北京大學出版社，1997.

［2］［美］伯納德·施瓦茨.行政法［M］.徐炳，譯.北京:群眾出版社，1986.

［3］羅毫才，甘雯.行政法的“平衡”及“平衡論”范疇［J］.中國法學，1996(4).

［4］Gellhorn E，Boyer B.Administrative Law and Process［M］.［S.l.］:West Publishing Co.，1981:3.