非洲一體化進程中的非盟：歷史使命與發展前景

21世紀以來，非洲的時代主題已由20世紀的“求獨立、求解放”轉變成“求和平、求發展”。為順應這一時代要求，非盟積極致力于實現非洲大陸的政治穩定與經濟振興，成為推動當前非洲發展與變革的重要力量。雖然非盟的發展面臨諸多挑戰和問題，非洲一體化的理想與現實之間的差距仍十分巨大，但深入推動非盟的地區合作進而實現非洲的和平與發展，是非洲復興的必然選擇，也是世人對非洲發展的普遍期待。

全球化時代非盟的角色、使命與成就

非洲聯盟（非盟）于2002年正式成立并取代非洲統一組織（非統），是非洲國家旨在通過集體力量來尋求政治穩定、推動經濟發展并提升非洲國際地位的重大舉措。如果說非統的歷史貢獻在于推動大陸實現了民族獨立和解放，那么非盟的成立則是這些已經實現民族獨立的非洲國家在全球化時代對非洲發展與復興的追求。非盟的成立是非洲復興的新起點，標志著非洲一體化進入新的歷史發展階段。

一、非盟是非洲經濟發展的主要推動者。非盟積極倡導“自主發展”思想，著力推動實施“非洲發展新伙伴計劃”，為非洲經濟合作搭建了制度平臺并規劃了合作路徑。“非洲發展新伙伴計劃”提出了新世紀非洲發展的總體目標，旨在通過非洲國家的聯合自強以消除貧困，實現經濟可持續發展并減少對外部世界的依賴。其實現的具體路徑，一方面是通過實施重大的經濟技術和能力建設項目以推動非洲經濟社會發展，另一方面是通過非洲各區域經濟共同體內部和相互間的一體化來實現大陸層面上的合作，最終建立起成熟的非洲經濟共同體。目前，諸如東部非洲共同體、南部非洲發展共同體、西非國家經濟共同體等區域組織正在推動建設關稅同盟甚至貨幣聯盟，為未來非洲大陸的經濟合作搭建了必要的制度平臺。

當前非盟致力于非洲經濟合作的重要方面，是積極推動非洲大陸的跨國跨區域基礎設施建設。為改變非洲基礎設施的落后面貌，2012年1月召開的非盟第十八屆首腦會議重點討論了“非洲基礎設施發展計劃”，承諾落實跨國跨區域重大基礎設施項目，加快鐵路聯通和港口運力建設，以突破制約貿易發展的交通瓶頸。

二、非盟是非洲和平與安全的主要維護者。在安全理念上，非盟對非洲集體安全原則進行了重大創新，以“非漠視”原則（non-indifference）取代了非統時期長期堅持的“不干涉”原則（non-interference）。非盟呼吁對非洲戰亂與沖突實行“零容忍”（zero tolerance），規定在成員國國內出現嚴重反人道罪行或出現不符合憲法程序的政府更迭，以及在成員國間出現侵略情勢時有權實施強制干預，其中包括武裝干預的使用。這使非盟在理論和實踐層面有權對那些潛在危機或現實沖突進行主動干預，在很大程度上突破了集體干預與國家主權長期存在的內在緊張，這是非盟與非統在安全原則上的最大不同。[1]在機制建設上，非盟創建了和平與安全理事會，正在積極建設非洲常備軍和快速反應部隊。非盟還推動建立了非洲國家間的相互監督和約束機制，即“非洲互查機制”，希望利用集體規則和相互監督來促使非洲國家實現良治，進而實現大陸的政治穩定。

在實踐層面，非盟自成立以來，相繼對科特迪瓦、多哥、科摩羅、馬里、中非、南蘇丹等國的政治危機進行了政治調解和斡旋，同時向布隆迪、索馬里、蘇丹達爾富爾派遣了維和部隊。其中特別重要的是，非盟自2007年以來一直在索馬里開展維和行動并在蘇丹達爾富爾地區執行“非盟-聯合國達爾富爾混合行動”，對于有效遏制索馬里和蘇丹達爾富爾地區動蕩局勢發揮了關鍵性作用。雖然非洲沖突管理離不開聯合國和西方國家的介入，但非盟的集體安全機制無疑是非洲和平與安全建設的核心。

三、非盟是非洲國際地位提升的積極貢獻者。非盟注重以集體姿態“抱團”參與重大國際事務，以統一聲音表達非洲人的應有權益主張。一是爭取實現非洲國家的“入常夢”。非盟于2005年3月和7月相繼發表《埃祖爾韋尼共識》和《錫爾特宣言》，呼吁聯合國基于普遍性、平等性和地區平衡原則進行全面改革，要求給予非洲不少于兩個擁有否決權的常任理事國和五個非常任理事國的席位。非盟能夠基本協調非洲國家的立場并提出統一的入常方案，顯示了非洲國家的政治團結，這是世界其他地區所未有的。二是在“非洲發展新伙伴計劃”框架下與外部世界建立更為平等的伙伴關系，爭取國際社會對非洲發展的支持。三是鼓勵非洲國家以集體姿態與外部世界創建合作機制，更為清楚地表達自身的利益關切，增強非洲融入全球體系的能力。目前，非洲大陸已分別與美國、歐盟、日本、印度、中國建立了美非經貿合作論壇、歐非首腦峰會、日本“東京非洲發展國際會議”、印非首腦峰會、中非合作論壇等重要的合作機制，2014年美國還將在華盛頓首次舉辦美非首腦峰會。

四、非盟是泛非主義和非洲復興思想的積極倡導者。非洲是世界各大洲中較早提出整個大陸實現團結、統一與復興的大陸。在20世紀非洲民族解放任務完成以前，泛非主義旨在復興“非洲個性”和“非洲傳統精神”，喚醒非洲人的民族自尊心和自豪感，從而推動非洲大陸實現完全獨立和解放。21世紀非盟取代非統組織之后，開始在新的時代背景下重新闡釋非洲復興思想，呼吁非洲國家在團結合作的基礎上實現發展、穩定與良治。2013年非盟在紀念非統組織成立50周年慶典時，再次強調“泛非主義和非洲復興”的主題，呼吁非洲人團結一致共尋和平、發展、民主與良治的復興之路。非盟對非洲復興思想的倡導，有助于塑造非洲人的共同身份意識，激發非洲人獨立自強的精神，從而為非洲國家的團結合作與一體化提供了寶貴的精神動力。

當前非盟面臨的主要挑戰與問題

非盟自成立以來，在理論創新和機制建設上取得了許多重大突破，在推動非洲一體化方面采取了一系列新的舉措，但其合作成效并不明顯。在政治與安全合作方面，非洲政治形勢并未因為非洲集體安全機制的創建而得到徹底改善，非洲至今仍是世界上最為動蕩的地區之一。面對近年來北非政治動蕩和馬里、中非、南蘇丹局勢的惡化，非盟應對乏力，非洲沖突的解決仍然主要依靠外部力量的介入而非地區集體安全機制。在經濟合作方面，“非洲發展新伙伴計劃”在推動非洲跨國跨區域基礎設施及其他經濟技術建設項目上進展緩慢，非洲經濟一體化也未能有效推動非洲內部貿易和投資的顯著增長。聯合國貿發會議發布的《2013非洲經濟發展報告》指出，雖然非洲內部貿易額在總量上有所增長，但非洲內部貿易額占非洲貿易總額的比重卻從1997年的22.4%降至2011年的11.3%，而這一比重在亞洲和歐洲則分別達到50%和70%。[2]概括起來，阻礙非盟發展的因素主要有：

一、非盟面臨的內部制約因素：經費不足與能力建設滯后。首先，由于非洲國家大多是不發達的中小國家，非盟的經費因此主要依賴外部支持而非成員國繳納的會費，這極大影響了非盟的一體化努力。比如，當前非盟和平與安全機制90%的經費開支需要依靠外來援助。非盟在蘇丹達爾富爾的維和使命主要因為人力、裝備和財政拮據而不得不讓位于“非盟—聯合國混合維和行動”，非盟在索馬里的維和行動也部分因為財力所限而一直無法達到聯合國批準的維和人數。“非洲發展新伙伴計劃”的目標在于推動非洲國家實現經濟自立，但資金短缺使得許多發展倡議難以付諸實施而束之高閣。其次，非盟的能力建設不足是制約非盟發展的又一內在因素。非盟的機制建設和有關非洲和平與發展的決議多而完備，但這些機制和決議常常因為執行能力的不足和行政效率的低下而流于形式。在很多觀察家眼里，非盟還只是一個“清談館”。

二、非盟發展的條件不足：核心國家的缺失及非洲大陸的“分裂”。地區一體化的發展離不開地區“核心”國家提供公共產品及其扮演的領導角色。這是因為，地區內的核心國家能夠帶動地區市場的發展并協調各成員國的行動和利益，其中特別重要的是，它們能夠利用其相對強大的政治經濟影響力來推動地區一體化的制度創新與發展，創造條件以克服地區一體化發展面臨的困難和障礙。非洲的南非、尼日利亞和埃及原本是非洲的地區大國，但這些國家的國內發展面臨巨大問題，因而限制了它們在地區事務中所能發揮的作用。南非經濟相對發達但國內貧富分化嚴重且社會治理能力不足；尼日利亞資源豐富卻未能擺脫“資源詛咒”且國內族群、宗教矛盾突出，因而成為非洲的“跛腳的巨人”；埃及在北非乃至整個非洲有著較大的政治影響力，但近年來未能走出世俗主義和宗教主義的政治沖突。如何推動這些國家本身的發展與穩定，激發其對地區發展的熱忱和信心，是關乎非洲一體化未來的重大問題。

非洲大陸面臨“分裂”狀態。首先，來自歐洲的殖民統治把非洲從政治、經濟、語言和地理上分割為“法屬非洲”、“英屬非洲”和“葡屬非洲”等地緣政治板塊。各國與原殖民宗主國形成的片面的經濟依附和垂直的產業分工尚未改變，非洲各國、各區域間的橫向經濟和社會聯系未能建立起來，這直接造成非洲國家間的橫向貿易和經濟合作難以得到有效開展。其次，嚴重的地區安全問題直接影響了非盟的政治團結。比如，剛果（金）東部地區的戰亂就一度導致周邊國家的直接卷入，幾乎演化為一場地區性戰爭，也使大湖地區至今仍未擺脫戰爭的陰影。再次，非洲除了非盟這一涵蓋幾乎所有非洲國家的地區組織外，還有眾多區域性的合作組織，其中非盟認可的就有八個。這些區域合作組織的一體化程度不一、政策各異且在地理區域上交叉重疊，不僅難以有效協調彼此間的一體化進程，也消耗了非洲國家本已嚴重短缺的人力和財力資源。

三、非盟面臨的理論困境：民族國家構建與地區一體化的矛盾。泛非主義的政治理想是實現非洲國家的政治獨立并在此基礎上實現大陸的完全統一。然而，在非洲國家獲得政治獨立后，各國面臨的首要任務是實現民族國家構建而非大陸層面的政治統一。這是因為，非洲各新生民族國家必須有效整合國內各族群、各地區間的差異和隔膜，在全新的民族國家政治框架下創建一個新的國族。同時，政治獨立的來之不易使非洲國家格外珍視并注重維護國家主權的完整和獨立，這使地區一體化在理論和實踐層面面臨國家主權的制約。雖然非盟創造性地提出了“非漠視原則”并實施了非洲國家間相互監督的“互查機制”，但主權平等和不干涉內政仍是《非盟憲章》規定的基本原則。如何處理民族國家構建與泛非主義之間的關系，如何在民族國家倡導的“國家性”、“國民性”與泛非主義倡導的“泛非性”、“非洲性”之間尋求平衡，是當前非洲一體化尚未很好解決的重大理論與現實問題。

非盟與非洲一體化的發展前景

非洲一體化進程展現給世人的是一幅理想與現實存在巨大落差的二元圖景。如何全面評估非盟取得的發展成就，客觀認識非洲一體化的理想與現實，關系到我們對非洲一體化的態度以及中國—非盟關系的深入發展。

第一，非洲一體化并非沒有建樹。在歷史上很長時期里，非洲一體化主要是一種政治合作而非經濟合作，其發展成就也主要體現在政治領域而非經濟領域。非統組織在歷史上曾長期致力于非洲大陸的民族解放事業，促成了非洲國家的政治獨立。當前非盟又積極致力于推動非洲國家的政治進步和人權保護，有力推動著非洲國家的良治和政治民主化進程。盡管非洲集體安全合作未能給非洲帶來長治久安，但不斷完善的集體安全機制卻在相當程度上有助于遏制現有沖突的升級以及潛在沖突的爆發，有助于將和平與發展的理念深入人心。在對外關系領域，非盟的國際參與顯著提升了非洲在國際體系中的地位，使非洲國家在相當程度上以近代數百年來未曾有過的獨立姿態在國際上發表自己的聲音和看法。從更為廣泛意義的文化精神層面看，非洲一體化還有助于塑造非洲人的共同身份和區域意識，強化非洲人的歷史責任感和使命感，這些對于非洲國家的長遠發展以及非洲大陸的復興事業具有積極作用。

第二，非洲一體化是非洲復興的必然選擇。非洲國家大多積貧積弱且治理能力不高，缺乏以一國之力實現經濟發展并有效維護政治穩定的能力，更難以以一國之力去應對全球化的挑戰。因此，通過地區合作增進各民族國家的利益，通過集體力量來應對全球化的挑戰并解決日益增多的跨國性問題，就成為非洲國家在全球化時代的戰略選擇。對多數非洲國家而言，當前非盟的奮斗目標并非是要建立“非洲合眾國”，而是為各個非洲國家的發展提供外部條件，為那些弱小的非洲國家在國際社會爭得一席之地和在國際舞臺上發出自己的聲音。正如埃塞俄比亞學者馬莫·穆契（Mammo Muchie）所言：“聯合起來的非洲是非洲在世界其他民族面前和相互間獲得尊嚴、自信和自尊的唯一途徑。”[3]這是非盟和非洲一體化對非洲落后國家的特殊意義所在。

第三，國際社會重視非盟和非洲一體化。國際社會普遍把非洲一體化視為非洲復興的必然選擇，把非盟視為非洲一體化的核心。各大國也紛紛加強了同非盟的合作，希望以此推動非洲的發展，同時借助非盟的平臺擴大自身在非洲事務中的影響力。歐盟和美國均向非盟派駐了常駐使團，并向非盟提供大量的經濟援助和維和支持。歐盟早在2004年便出資2.5億歐元在歐盟—非洲伙伴關系框架下設立“非洲和平基金”，2014年歐非峰會進一步承諾未來三年內為“非洲和平基金”提供7.5億歐元的財政支持。中國、印度等新興大國也顯著加大了對非洲一體化的重視，金磚國家組織2013年德班峰會決定籌建金磚國家開發銀行并籌備建立金磚國家外匯儲備庫，其中重要考慮便是支持非洲的跨國跨區域基礎設施建設，以此撬動非洲國家的經濟發展。非盟的當務之急是及時擬定統一的對外政策，充分利用外部世界對非洲一體化的重視來推動非洲地區合作。

新世紀以來，非洲經濟發展顯著提速，一大批非洲國家開始進入經濟發展的快車道。2012年世界經濟增速前20名的國家中，有11個在非洲。自2013年開始，非盟正在著手擬定涉及未來50年發展規劃的“2063議程”，以有效動員非洲力量來實現大陸的發展與變革。如何把非洲從“絕望的大陸”轉變為“希望的大陸”，是當前非盟的歷史使命，也是世人對非盟的期待。非洲一體化充滿艱辛，但卻大有希望。

（作者系中共中央黨校國際戰略研究所中國外交研究室主任，副研究員）

（責任編輯：魏銀萍）

[1] 羅建波：《通向復興之路：非盟與非洲一體化研究》，北京：社科文獻出版社，2010年版，第108-109頁。

[2] UNCTAD， Economic Development in Africa Report 2013： Intra-African Trade： Unlocking Private Sector Dynamism， P.13.

[3] [埃塞]馬莫·穆契：《非洲聯盟：希望之路》，張永蓬編譯，載《西亞非洲》，2003年第2期，第37頁。