事業單位改革破冰

本刊記者 張宏

5月15日，國務院發布《事業單位人事管理條例》（以下簡稱《條例》），這是我國首次對事業單位人事管理專門制定法規。《條例》就事業單位的崗位設置、人員聘用、獎勵和處分、人事爭議處理等管理事項作了明確規定。

從1998年中央明確事業單位改革以來，涉及111萬家事業單位及3153萬工作人員的改革大幕由此拉開。此后，圍繞事業單位職能分類、去行政化、工資分配、社會保障等進行了探索與試點，并明確時間表——到2015年，在清理規范基礎上完成事業單位分類；到2020年，形成新的事業單位管理體制和運行機制。

此次出臺的《條例》則是從人事管理的角度推進事業單位改革，這一方面是人事制度改革步伐較快，改革已有所突破；另一方面是人事制度牽涉面廣，牽一發而動全身。中國人民大學公共管理學院教授毛壽龍表示，“人事改革”是事業單位改革的核心，人的“改革”落實后，后面包括財政、管理等一系列改革就會更加順暢。

2006年《條例》正式起草，經過五六年的修改，于2011年推出征求意見稿，再到日前的“終稿”，可謂三易其稿，內容也由征求意見稿的10章68條變為10章44條，減少了24條。

公開招聘，能上能下

近年來，盡管事業單位人事制度改革取得了較大進展，以聘用制度、崗位管理制度和公開招聘制度為主要內容的人事管理制度已初步建立。“但同時也暴露出一些問題：能進能出、能上能下的用人機制尚未真正建立；聘用合同的訂立、履行、解除、終止，各地做法不統一；獎懲等激勵保障機制不夠健全；人事爭議處理依據不夠明確……”在就《條例》答記者問時，國務院法制辦、中央組織部、人力資源社會保障部負責人如此表示。

實際上，早在2002年國務院轉發原人事部《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》的文件中，就已明確將聘用制確定為事業單位的基本用人制度。據介紹，目前事業單位聘用合同簽訂率已超過90%。

中國人事科學研究院原院長吳江指出，以法律的形式進行重申，規定事業單位聘用人員必須要公開招聘，是《條例》最大的亮點。他說，統一規范所有事業單位必須公開招聘，有利于促進社會的公平公正，減少甚至根除就業歧視問題，讓每個應聘者都有進入事業單位工作的權利。

聘任制的重點在于事業單位的去行政化，使對于事業單位人員的管理由身份管理轉向崗位管理，改變以往因人設事、因人設崗等弊端。“公開招聘、競聘上崗有利于搞活事業單位的用人機制，形成事業單位人員能上能下的機制，解決一些事業單位機關化的用人模式。”中國人民大學勞動人事學院副教授文躍然說。人社部新聞發言人李忠也曾提出，規范和落實事業單位公開招聘制度，可預防事業單位“近親繁殖”問題。

薪酬水平“隨行就市”

實行聘任制后，事業單位人員工資待遇會有怎樣的變化，是社會關注的一大焦點。對此，《條例》明確提出建立激勵與約束相結合的事業單位工資制度，事業單位工作人員工資包括基本工資、績效工資和津貼補貼，提出事業單位工資分配應當結合不同行業事業單位特點，體現崗位職責、工作業績、實際貢獻等因素。同時《條例》也明確，應建立事業單位工作人員工資的正常增長機制，事業單位工作人員的工資水平應與國民經濟發展相協調、與社會進步相適應。

中國勞動學會薪酬專業委員會常務理事呂井海表示，過去事業單位工資分配基本是走平均分配的路子，這導致事業單位人員的工資收入雖然穩定，但增幅普遍偏小。整體來看，事業單位人員的工資低于公務員和效益好的企業，其工資增長率低于社會平均工資增長率。

呂井海建議，應加大績效工資所占比例，使人才待遇提升速度更快。他強調，拉開工資差距能促進工作效率提升，有必要性。但同時，政府也應該有所統籌調控，比如同類事業單位間，同類人員待遇不宜過于兩極分化。

吳江指出，事業單位工資正常增長機制，一方面是與社會企業的同類人員、公務員進行比較，另一方面是參考物價，根據每年物價漲幅進行調整。同時，參考社會平均工資，根據平均工資的增長幅度適當做一些調整。

養老并軌方向明確

“要讓事業單位人員真正能進能出，社會保險應該跟得上去。”汪玉凱等專家認為，事業單位改革的最大難點之一，就是分流、待遇等人事安排問題。

而缺乏養老保險是影響事業單位人員流動的一個重要因素——一旦離開原有“圈子”，他們的養老權益就“歸零”，而工作年限越長，離職的機會成本就越高。此次出臺的《條例》則明確提出：“事業單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇。”

浙江省人力資源和社會保障廳的相關人士對此表示，落實事業單位養老金改革之后，對事業單位人員保障還是比較有利的。“如果離開后可以轉移到企業去，而不用擔心‘這么多年白干了’，則事業單位長期以來難以實現‘能進能出’的問題將得到解決；對于一部分想離開事業單位的人員也少了后顧之憂，反而可以避免部分人‘混日子’的心態，進一步激發事業單位的活力。”該人士說。

事實上，2008年國務院常務會議就通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，并確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶等五省市先期開展試點，與事業單位分類改革配套推進。但試行的結果是大多數地方在“原地踏步”、“實質性進展不多”，廣東省人力資源和社會保障廳有關負責人稱，因缺乏國家相關配套政策，廣東目前尚未出臺新的方案。

這次，《條例》從法律的角度進一步明確，意味著養老“并軌”改革的步伐不斷加快。中國社會科學院教授鄭秉文說，此次《條例》路線圖清晰，表示了堅定改革的決心。但同時他也表示，養老金并軌后，亦涉及籌資機制的問題。業界曾測算，機關事業單位并軌改革后，養老保險總費率或高達44%，包括單位繳納的社會統籌費率20%，職業年金8%；個人繳納個人賬戶資金8%，職業年金8%。這些錢由誰出、怎么出，都是難題。

同時，并軌改革涉及諸多具體技術細節問題。有分析人士表示，對于不同類型群體——改革前的國家保障與參與養老保險制度后，所形成的待遇差如何解決？事業單位進行分類制度改革，哪些事業單位由財政全額撥款，哪些是差額撥款？涉及單位繳費的，是由單位籌集還是財政補貼？

在三部門負責人答記者問中，也只表示，下一步將制定事業單位人員競聘上崗的辦法。養老保險到底怎樣改革、績效考核標準如何制定等，目前還是待解難題。