推動農民工返鄉創業財政政策分析

高一華

摘要：我國農民工群體數量龐大，扶持農民工返鄉創業對促進新農村建設，推動我國工業化、城市化進程意義重大。本文以扶持農民工返鄉創業的財政政策為研究對象，通過對各省已有財政政策的分析，總結出當前政策主要存在政策體系不完善、基礎設施建設層面政策缺失等問題，然后結合阻礙農民工返鄉創業的相關因素，從融資、稅費、基礎設施、土地四個角度給出相應優化建議。

關鍵詞：農民工；返鄉創業；財政政策

一、文獻綜述

針對財政支持農民工返鄉創業的效應，學術界進行了比較多的研究。陽立高、廖進中基于對湖南省的實證分析，認為因財政扶持力度不夠，農民工返鄉創業比較優勢不明顯。此外，政府缺乏對農民工返鄉創業統一的支持態度，使得不少創業者和欲創業者對政府政策的連續性存在擔憂。郭志儀指出，財政投入不足導致農民工返鄉創業面臨“硬環境”和“軟環境”的約束，提出應加強投資的軟、硬環境建設，建立“一站式”服務網絡，為返鄉創業農民工營造良好創業環境。李春根、張宏宇通過對金融危機前后兩次“民工荒”的比較，論證了建立農民工返鄉創業政策體系的必要性，主張在財政上應加強中央政府與地方政府合作，通過共同撥款設立“扶持農民工返鄉創業基金”等方式，建立促進農民工返鄉創業的長效機制。

以上說法均有一定的道理但并不全面，本文將結合我國針對農民工的各項宏觀統計數據，系統分析財政政策在扶持農民工返鄉創業方面存在的不足，并嘗試給出相應解決建議。

二、農民工返鄉創業面臨的困境

（一）資金約束。資金是企業維持生產和再生產的基礎之

一，農民工返鄉創業成功與否，一個十分重要的影響因素便是能否獲得充足的資金。當前農民工返鄉創業過程中所面臨的資金困難主要表現在以下三個方面：一是啟動資金不足。調查顯示，農民工創業資金的主要來源為自有資金和私人借貸。根據國家統計局發布的數據，2012年末，我國外出農民工年均收入水平為27480元，這一數據不僅低于國有單位與集體單位平均工資水平，甚至低于社會平均工資水平，由此可見，要由農民工自身積累起創業基金十分困難。此外，由于缺乏必要法律知識，農民工在向親友借貸過程中往往僅憑借口頭約定的形式確定償還日期及利息等，容易出現因突發情況提前償還借款而影響企業發展的情況。第二，融資渠道狹窄，融資困難。由于返鄉農民工缺乏抵押物和信用擔保，且創業初期風險較高，很難獲得商業銀行提供的貸款。即使有幸獲得貸款，但貸款手續繁多、條件苛刻、貸款成本較高。盡管國家設立了農村信用社作為農民主要貸款機構，但不少農村信用社均因不良貸款和巨額虧損陷入經營困境。新華網調查顯示，2013年山東省農業至少有四成左右的信貸缺口，河南省協調籌集到的農業貸款資金也甚至僅達實際需要的1%，而即使是基礎條件優越的浙江農民，其農村貸款的缺口也多達125億元，農民“貸款難”問題突出。此外，當前農民工主要通過小額擔保貸款、農戶保證貸款和農戶聯保貸款三中方式獲取貸款，而如“農民工返鄉創業貸款”等適合農民工返鄉創業特點、條件、需求的貸款品種則明顯缺失。第三，后續資金缺乏。充足的流動資金是支持企業生存并做大做強的重要因素，由于返鄉農民工創辦的多為微型、個體企業和勞動密集型企業，其發展潛力和成長性不被看好，獲得貸款的可能性較低，容易造成企業流動資金不足而失去商機，制約了企業的發展。

（二） 創業環境的約束。長期以來，地方財政尤其是基礎財政收入不足，尤其是取消農業稅后，基層財政收入缺乏，難以維繼農村基礎設施建設投入，農村基礎設施薄弱。農民工返鄉創業也因此面臨“硬環境”和“軟環境”兩方面的問題。從硬環境方面來看，我國農村地區尤其是中西部地區普遍存在著水、電、交通、通訊等基礎設施建設滯后問題，無法滿足企業甚至農民自身的發展需求，這必然導致企業對外信息交流不暢、產品運輸成本增加、利潤減少，削弱企業的競爭力，并使得許多欲創業者望而卻步。而從軟環境方面來看，政府對農民工創業所帶來的地方財政收入增加、區域經濟發展的帶動作用持懷疑態度，對外商與農民工返鄉投資持不同標準，財政對農民工創業的優惠支持力度不足。農民工創業往往面臨技術、學歷等方面的約束，在選擇創業類型及企業管理中也存在一定困難，亟需政府設立專項資金給予系統培訓指導，但由于財政資金缺乏且政府重視程度不足等原因，目前我國農村針對農民工創業而設立的專項培訓機構相對缺乏。而在農民工創業初期，各類地稅、國稅等均按正常標準上交，并未享受稅收減免的相關優惠，加重了農民工創業初期的經濟負擔，在企業運營期間，工商、質檢、環保部門等各類收費名目繁多，企業需承擔繁重的繳費負擔；此外，政府針對外商投資多提供土地、水、電使用的稅費減免，但對于農民工返鄉創辦的企業，地方政府很少給予此類優惠政策。

（三）財政支農資金使用低效率。從管理體制看，當前財政資金管理體制并不完善，這也對財政支農資金的運用效率產生了較大影響。由于地方財政部門對財權與事權關系處理不當，許多財政資金的使用受上級部門指令影響較大，導致部分支農資金的投入脫離了當地實際，這也在一定程度上削弱了財政資金對返鄉創業農民工的支持力度。此外，財政資金的使用缺乏有效的監督機制。對于國家發布的各項支農政策，地方政府缺乏有效落實，鄉村財務管理混亂，項目審批公開透明度不足，部分項目單位挪用、套用支農資金，甚至出現財政資金浪費、個人經濟犯罪等問題。第三，財政支農資金使用效率不高。盡管我國已普遍實行社會主義市場經濟體制，但地方政府財政收入分配機制與市場經濟不相適應，針對返鄉創業農民工征收的各類稅費缺乏應有的市場調節作用，且企業所繳納的稅費資金使用情況缺乏透明度，部分資金未能有效用之于民，加重了創業農民工的負擔，挫傷了農民工返鄉創業的積極性。

三、農民工返鄉創業扶持政策回顧

（一）資金方面。對于農民工在創業過程中存在的資金不

足、稅費負擔過重等問題，地方政府有針對性的出臺了相應舉措，在一定程度上予以解決。山東省出臺政策，要求農村信用合作社放寬農戶貸款條件，擴大小額貸款、聯保貸款的覆蓋面，同時提出返鄉創業農民工可以土地使用權、房屋產權等作為貸款抵押，返鄉創業農民貸款難度降低。江蘇省對政府各部門涉及農民工創業的收費行為進行了規范，不合理的收費項目一律取消。湖南省岳陽市出臺的《關于鼓勵和引導農民工返鄉創業的若干意見》中則明確規定：對農民工返鄉創辦興辦的經濟實體，3年內免征企業所得稅。農民工創業者的稅費負擔大大減輕。

（二） 技術方面。農民工創業者普遍存在著創業項目選擇不科學、管理能力不足、法律知識匱乏等問題。對此，江蘇省出臺政策，鼓勵各類培訓服務機構開展專門針對返鄉創業農民工的知識技能培訓，并向參加培訓的農民工提供一定補貼，以提高農民工創業能力。湖南省政府則通過“家訪”的形式，利用春節、長假與農民工進行面對面交流，宣傳當地對于農民工返鄉創業提供的政策優惠，引導、鼓勵農民工返鄉創業。

（三） 行政審批方面。針對農民工創業審批程序繁瑣、登記門檻高等問題，河南省采取了開通“綠色通道”的措施予以解決。在行業準入方面，政府相關部門不得在國家法律法規已規定的禁止和限制行業領域外再設置額外條件，禁止農民工創業資金的進入。在經營場所方面，降低工商登記門檻，在符合安全、環保、消防等前提下，允許返鄉創業農民工以家庭住所、租借房、臨時商業用房作為經營場所。此外，政府推行“一站式”服務模式，最大程度簡化農民工創業審批程序。

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總體而言，我國各級政府針對農民工返鄉創業已出臺了一系列扶持政策，但仍存在一定不足。首先，各級政府政策相對不完備，涉及范圍不全面。農民工返鄉創業涉及問題廣泛，在資金、基礎設施、土地、人才、技術、公共服務等領域均有一定需求，但當前各級政府已有政策往往只涉及某一個或某幾個層面，無法全面解決返鄉農民工創業面臨的問題，政策體系有待完善。第二，基礎設施建設層面政策關注度不足。多數省市將政策重點放在了融資、培訓層面，而在一定程度上忽視了相應基礎設施的建設。當前我國部分農村地區落后的基礎設施不僅導致企業交易成本增加、競爭力下降，甚至無法滿足村民自身的日常需求，因次在不斷拓寬返鄉創業農民融資渠道、提供技術培訓的同時，各級政府還應加大財政投資力度、優化創業環境，吸引更多農民工返鄉投資。

四、 財政支持農民工返鄉創業的政策建議

（一）拓寬農民工返鄉創業融資渠道。一是政府應為農民工返鄉創業提供信貸擔保和信貸補貼。可由中央財政給予一定支持，由省、市、縣財政共同出資，并吸收社會資金，以縣為單位設立“農民工返鄉創業扶持基金”，為農民工返鄉創業提供貸款保障。同時應將培訓、開發、擴張等費用歸入其下，為農民工返鄉創業提供系統支持。二是協調金融機構、商業銀行等，為返鄉創業農民工提供低息或無息貸款，利息差額由政府財政予以補貼。三是建議政府加大對為返鄉農民工提供貸款幫助的商業銀行的支持力度，出臺政策，鼓勵農村信用社為農民創辦企業提供貸款支持，協調農村信用社與企業建立互惠的存、貸關系。

（二）為返鄉創業農民工提供稅費減免優惠政策。在農民工創業初期，政府應實施一定期限的稅費減免政策，在土地、水、電等方面參照引進外資的標準給予一定優惠來扶持農民工創業。此外，對新創辦的企業在登記注冊后可給予一定的扶持期，在此期間內給予一定的增值稅、營業稅、個人所得稅的稅收優惠，在企業做大做強后再恢復到國家標準對其征收稅費。

（三）加大農村基礎設施建設財政投入力度。首先應優先加強農村道路建設，降低企業運輸成本，提高利潤空間。應加強農村水網、電網、通訊網絡建設，保障企業基本生產能力的實現，加強企業對外交流。第二，發揮財政對農民工創業的引導功能，通過財政貼息、財政補貼等方式，鼓勵資源節約、環境友好型企業優先發展壯大。同時各地應根據其實際情況，鼓勵發展特色支農產業，以財政扶持地區龍頭企業優先發展。支持企業建立生產、運輸、銷售系列產業鏈，進行產品深加工，提高產品附加值，拓寬農民工創辦企業產品的銷售市場，優化當地產業結構。第三，政府財政應加大對企業科研、研發支持力度，設立企業研發財政補貼基金，以增加農民工創辦企業產品的科技含量，增強企業競爭力與生命力。第四，應完善農村公共服務體系，建立農業產業化、社會化的基礎和平臺，加強農業信息共享與交流，幫助創業者實時獲得市場和政策信息，降低創業風險。還應轉變政府職能，增強政府服務功能，簡化返鄉創業農民工投資手續，設立農民工創業“一站式”服務機構，提高服務效率。

（四） 優先解決農民工返鄉創業用地問題。首先，政府可專門設立創業園、創業基地等場所，吸納農民工返鄉創業者集中經營，發揮規模經濟作用；此外，地方存量集體建設用地，可在符合國家相關政策制度的前提下，優先提供給農民工返鄉創業者作為創業用地，并采取土地財政補貼的方式降低農民工返鄉創業的用地費用。

參考文獻：

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