新型城鎮(zhèn)化建設投融資問題與創(chuàng)新

王紅珠

摘 要：從新型城鎮(zhèn)化建設需要投入大量資金出發(fā)，指出目前舊型城鎮(zhèn)化建設投融資存在很多問題和風險，針對這些問題提出了政策創(chuàng)新、平臺創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、金融創(chuàng)新等四項促進新型城鎮(zhèn)化投融資的對策建議。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；投融資；創(chuàng)新

中圖分類號：F830 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）01-0144-02

一、新型城鎮(zhèn)化建設需要大量資金投入

十八大提出，城鎮(zhèn)化是轉(zhuǎn)變中國經(jīng)濟發(fā)展方式、擴大國內(nèi)需求的戰(zhàn)略發(fā)展重點，也是支撐中國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的最大潛力和持久增長動力。中國城市化率從1978年的17.92%到2012年的52.57%[1]，2013年還將預期達到53.37%，平均以每年百分之一的速度遞增，快速的城鎮(zhèn)化成為中國發(fā)展的重要標志。

未來十到二十年將是中國城鎮(zhèn)化建設的關鍵時期，推進新型城鎮(zhèn)化是中國新一屆政府主要推動的一項經(jīng)濟政策，建設必然需要大量的資金投入。與以攤大餅、高能耗、城市要素供給不可持續(xù)為特征的“外延式擴張”的舊型城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化要走“內(nèi)聚式發(fā)展”的道路，其核心是人的市民化，當前尤其要解決的是已經(jīng)長期在城市生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。然而農(nóng)民市民化是一項高成本的改革，進城農(nóng)民平等享受城市居民就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老這五方面的基本權(quán)利保障和公共服務，需要大量公共投入。據(jù)國研中心測算，城鎮(zhèn)化率每增加一個百分點就意味著有超過1 000萬的農(nóng)村人口進城，而每增加一個城市人口需要投資9萬元，即城鎮(zhèn)化率每提高一個點相關的投資就可能超過1萬億元[2]。據(jù)《中心城市綠皮書》推測，到2030年中國城鎮(zhèn)化率將達到65%左右，這意味著有3億農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)工作和生活，將產(chǎn)生巨大的資金需求，預計社會保障和市政公共設施支出共計將超過30萬億元[3]。

過去的十幾年，在中國城市化快速推進的過程中，政府投融資模式也發(fā)生了巨大的變化。但近年來，除預算內(nèi)收入之外，各地財政收入可投入到城鎮(zhèn)基礎設施建設的資金日益不足，城市土地出讓金不斷減少，地方債務投融資平臺風險逐漸顯現(xiàn)，中國城鎮(zhèn)化建設的資金缺口進一步加大。如何有效籌措資金，如何對中國城鎮(zhèn)化建設投融資機制加以改革與創(chuàng)新，成為中國新型城鎮(zhèn)化建設中的一個關鍵問題。

二、當前城鎮(zhèn)化建設投融資存在的問題

（一）城鎮(zhèn)化建設資金不足

一直以來城鎮(zhèn)基礎設施建設的主要資金來源就是基層政府本已十分有限的財政資金，各地地方財政收入扣除教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等民生事業(yè)支出后，可直接用于城鎮(zhèn)化建設的資金非常有限。根據(jù)審計署公告，全國2 000多個縣級市中，僅54個縣級政府沒有舉債，至2010年底，有99個縣級政府有償還責任債務的債務率高于200%[3]。近些年，許多省市為了帶動城鎮(zhèn)化的發(fā)展，都在大力開展試點中心鎮(zhèn)建設。但很多中心鎮(zhèn)原有基礎設施落后，要建設就需要投入大量的資金。目前采取的基本上是“以獎代補”的形式，中心鎮(zhèn)只有上馬建設項目才會得到中央以及省市財政的一定資金支持，但如果城鎮(zhèn)自己不配套資金就拿不到相應的補助資金。每個上馬的項目都要投入配套資金，本就困難的基層財政更加捉襟見肘，使得一些急需建設的基礎設施資金難以落實，制約了城鎮(zhèn)化的建設。

（二）舊型城鎮(zhèn)化融資模式必須變革

舊型城市化道路走的是以土地融資、土地財政、土地擴張為核心的發(fā)展模式。這種舊模式以土地財政和土地金融為主導的投融資模式存在很大的弊端，主要是地方政府、開發(fā)商以及少部分近郊農(nóng)民從中獲利。正如經(jīng)濟學家吳敬璉在一次講話中所指出的：“中國舊型城鎮(zhèn)化是由賺取土地差價推動的。”地方政府一方面低價出讓工業(yè)用地，另一方面高價出讓商、住用地。土地成為很多地方政府向融資平臺注入的主要資產(chǎn)，地方政府對融資平臺債務的擔保或抵押，也依賴土地這種優(yōu)質(zhì)抵押品的升值所帶來的土地出讓收入。這種投融資模式過度依賴房地產(chǎn)市場，城鎮(zhèn)化基礎建設投資資金主要依靠以土地財政為基礎的預算外資金支撐，風險會隨著時間積聚，一旦房地產(chǎn)出現(xiàn)泡沫，地方債務問題將非常突出。

（三）城鎮(zhèn)化投融資平臺存在風險，投融資機制不夠健全

城鎮(zhèn)化發(fā)展涉及公共服務供給、基礎設施建設等大量需要資金投入的任務，而依靠土地出讓金和財政稅收難以滿足政府推進城鎮(zhèn)化建設所需資金。為了有效緩解城鎮(zhèn)化建設的資金困境，近年來，各地方政府通過建立地方商業(yè)銀行、成立城投公司和城建公司等途徑搭建地方投融資平臺，以調(diào)動當?shù)厣鐣Y金和銀行貸款。然而當前運行的城鎮(zhèn)化投融資平臺存在著不少風險，體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，巨額融資極易形成巨大規(guī)模的政府債務。第二，融資平臺內(nèi)的公司運作不夠規(guī)范，公司治理結(jié)構(gòu)不夠合理。第三，融資平臺缺乏外在約束機制。第四，各地城投、開投、交投等公司目前資產(chǎn)負債率都較高，也都面臨資金周轉(zhuǎn)難、融資壓力大的困境。因此，需要進一步創(chuàng)新融資模式、拓寬融資渠道，建立健全投融資的長效機制。

（四）支持城鎮(zhèn)化建設的聚財理念和理財方式不盡合理

當前，地方政府在融資管理方面，由于受傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制的制約和傳統(tǒng)金融理論的影響，調(diào)整預算內(nèi)資金及分配范圍成為財政的長期工作。近年來雖然各地加強了對預算外資金的管理，但財政能調(diào)控的資金仍然十分有限。在城鎮(zhèn)基礎設施建設資金投入比例上看，市政債券、股票融資所占比重偏低，財政資金和銀行貸款占有絕對比重，不能從根本上改變“建設靠財政、經(jīng)營靠政府”的狀況。在新型城鎮(zhèn)化建設的大背景下，政府亟需轉(zhuǎn)變聚財觀念，改變理財方式，從全社會資金的運籌和調(diào)節(jié)著眼，拓寬融資渠道，增強融資能力，引導社會資金投向城鎮(zhèn)建設。

三、新型城鎮(zhèn)化建設投融資機制的創(chuàng)新

（一）政策創(chuàng)新，促進城鎮(zhèn)化建設投融資主體多元化

創(chuàng)新有利于新型城鎮(zhèn)化建設投融資的財稅政策、金融政策與產(chǎn)業(yè)政策，通過政策導向，引導全社會的資金向城鎮(zhèn)化建設傾斜。在城鎮(zhèn)化建設中，讓公益性項目能容易獲得政府信用擔保支持，準經(jīng)營性項目在資本市場得到投資，經(jīng)營性項目能獲取各類產(chǎn)業(yè)基金、民間資本的青睞。政策創(chuàng)新就要充分考慮城鄉(xiāng)之間的要求，在公共服務供給和收支上進行靈活安排。要盡量引導城鎮(zhèn)化投資主體多元化、城鎮(zhèn)化融資方式多樣化，適當加大地方政府債券發(fā)行規(guī)模，探索基礎設施建設與具有收益的項目周邊物業(yè)開發(fā)特許經(jīng)營掛鉤的投資建設和運營模式，組建重點功能區(qū)和重大項目封閉運作的項目公司。有效防范地方政府債務風險，關鍵在于控制高速增長的債務總量，在微觀層面上加速現(xiàn)金流動，確保償還債務的資金來源，形成地方經(jīng)濟增長與債務的良性循環(huán)。為了解決城鎮(zhèn)化建設內(nèi)涵多樣、規(guī)模巨大的投資需求，政府財政在融資過程中應強調(diào)引導和杠桿作用，引導民營資本和外資共同參與城鎮(zhèn)化建設，充分發(fā)揮民營資本和外資在基礎設施建設中發(fā)揮積極作用。endprint

（二）平臺創(chuàng)新，拓寬城鎮(zhèn)化建設融資渠道

傳統(tǒng)的地方平臺主導、依托政府信用和債務增長的融資模式，有一個最突出的弊端，就是容易導致地方政府債臺高筑。這種政府主導的投融資模式往往就把項目和資金分割執(zhí)行，比如說水利項目、垃圾處理項目、公路項目等都是彼此割裂的，不符合現(xiàn)在新型城鎮(zhèn)化需要的集聚效應，易造成城鎮(zhèn)化失去集聚優(yōu)勢。應充分發(fā)揮政府對規(guī)劃資源和土地一級市場資源調(diào)控的職能，創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道，大幅提升政府性資源的開發(fā)效率。

（三）機制創(chuàng)新，建立地方財力穩(wěn)定增長機制

地方政府應積極爭取國家給予大力支持，主要是強化地方的主體稅種，增強地方政府財政保障能力。各地政府應合理確定縣、鎮(zhèn)之間的稅收分配比例，理順財稅關系，改革財務預算、決算制度，使小城鎮(zhèn)財政獨立，有自己的預算權(quán)。國家要在加大中央財政轉(zhuǎn)移支付力度的同時，籌建城鎮(zhèn)一級國庫，要求小城鎮(zhèn)基于本地建設特色安排財政支出，要建立和完善小城鎮(zhèn)之間的轉(zhuǎn)移支付制度，在財政級次“扁平化”的過程中，進一步理順政府間財政分配關系，從而保證城鎮(zhèn)基礎設施建設和新型城鎮(zhèn)化的長遠發(fā)展。

（四）金融創(chuàng)新，充分發(fā)揮金融支持新型城鎮(zhèn)化建設的作用

金融創(chuàng)新就是要構(gòu)建多層次金融體系，多渠道滿足城鎮(zhèn)化融資需求。一要創(chuàng)新信貸管理制度，擴大對城鎮(zhèn)化的信貸供給。受益于城鎮(zhèn)化的加速推進，商業(yè)銀行信貸投放的重點轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎的壯大、基礎設施建設不斷完善以及進城人口的消費需求將成為可能。商業(yè)銀行要努力配合各級政府做好資金籌措計劃，通過時間和期限的合理安排，創(chuàng)新并不斷豐富融資工具，積極支持符合各地城鎮(zhèn)資源稟賦、具有發(fā)展前景的優(yōu)勢行業(yè)和企業(yè)。二要發(fā)展農(nóng)地金融，讓農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益成為農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)置業(yè)的資本，解決農(nóng)民工草根創(chuàng)業(yè)的融資需求。土地一方面有生存保障的功能，另一方面有致富資本的功能。城鎮(zhèn)化中“錢從哪兒來”，關鍵要靠金融改革，喚醒農(nóng)民土地這項“沉睡的資本”[4]。農(nóng)地金融是城鄉(xiāng)一體化過程中一項非常重要的金融創(chuàng)新。如今大量的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)需要資金支持。廣泛開展農(nóng)地金融，把農(nóng)村土地使用權(quán)作為抵押貸款融資，可以解決農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的資金需求。中國農(nóng)地質(zhì)押貸款發(fā)展比較緩慢，要探索土地流轉(zhuǎn)收益和土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的方式，把土地的級差收入和長期增值收入真正歸還給農(nóng)民。三要發(fā)展民營銀行和其他民營金融機構(gòu)，用草根金融來支持草根經(jīng)濟和草根創(chuàng)業(yè)。城鄉(xiāng)一體化需要草根金融，草根金融是基層的微型金融機構(gòu)，適應草根經(jīng)濟的小、散、弱、多，缺少抵質(zhì)押物，幾乎沒有正規(guī)財務報表等特點，擁有專業(yè)的隊伍、獨特的流程和考核激勵機制，深植基層，服務于草根經(jīng)濟。當前要放松對各類金融機構(gòu)的市場準入限制，促進城市社區(qū)中小銀行等民營金融機構(gòu)的建立，形成多元適度競爭的草根金融體系。

總之，只要各地政府根據(jù)本地區(qū)城鎮(zhèn)化建設需要，對投融資政策與機制進行改革創(chuàng)新，中國城鎮(zhèn)化建設投融資問題是能在當前經(jīng)濟發(fā)展水平下合理解決的。

參考文獻：

[1] 劉文韜.破解城鎮(zhèn)化投資難題[N].湖南日報，2013-03-10.

[2] 龔維松.多渠道構(gòu)建城鎮(zhèn)化投融資體系[N].上海證券報，2013-03-07.

[3] 盧新.新型城鎮(zhèn)化亟需投融資保障[EB/OL].京信網(wǎng)，2013-01-08.

[4] 辜勝阻.城鎮(zhèn)化資金需求多樣化且融資需求巨大[EB/OL].新華網(wǎng)，2103-08-19.

[責任編輯 吳明宇]endprint