試論POSC在現階段經開區管理體制改革中的作用

羅思潔　張磊

摘 要：本文基于K經濟技術開發區（下稱K經開區）現階段行政管理體制改革的現實背景，在闡述POSC特性的基礎上，就POSC在K經開區行政管理體制改革中的作用和價值等問題進行探討，以期在為經開區現階段行政管理體制改革提供新思路的同時，進一步加深對POSC在特殊區域行政管理體制改革價值與重要性的理解與把握。

關鍵詞：管理體制；意義；作用；改革

興起于上世紀七八十年代西方政府改革浪潮之中的政府購買公共服務（Purchase of Service Contracting ，POSC），由于其在利用市場機制，整合社會力量與政府合作供給公共服務以改善公共服務供給水平方面作用突出，被廣泛運用于當前世界各國的政府改革中。

POSC在我國最早的運用始于1995年由上海浦東新區社會發展局委托上海基督教青年會營運羅山市民會館的“羅山模式”。隨后，北京、廣州、深圳等城市也相繼在教育、養老、扶貧、傷殘人士護理等領域進行了POSC探索，取得了初步成效，積累了一定經驗。隨著我國對POSC理解與認識的不斷深化，其應用范圍與領域也不斷拓展。當前，POSC在我國轉變政府職能、提高公共服務供給水平與建設服務型政府等方面發揮著日益重要的作用。

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決議》中指出，在我國轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府的過程中，需要“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。《決議》在進一步明確我國行政體制改革方向與目標的同時，提出了利用POSC推進改革的具體改革方法。

一、POSC：概念與特性

政府購買公共服務（Purchase of Service Contracting ，POSC）一般指“政府將原來直接提供的公共服務事項，通過直接撥款或公開招標的方式，交給有資質的社會服務機構來完成，最后根據擇定者或者中標者所提供的公共服務的數量和質量來支付服務費用。”在西方，POSC又被稱為服務外包（Contract out）。由于POSC具有其他公共服務公私伙伴方式所不具備的特性，使之在推進政府職能轉變，提高公共服務供給水平方面作用更為明顯。當前，POSC是眾多公共服務公私伙伴方式中最為常用的一種。POSC特性如下：

（一）競爭性：在POSC中，由于公共服務的生產者與提供者相分離，政府作為公共服務的購買方（提供者），可以充分利用市場機制，在多個公共服務生產者之間進行選擇，從而在生產者之間形成一種基于特定公共服務的競爭格局。正如薩瓦斯所言：“政府服務通常成本高而質量差……問題的實質不在于公營還是私營，而在于壟斷還是競爭”。競爭機制的存在，促使公共服務生產者必須不斷改進生產技術，減低生產成本，提高產品質量以此確保在競爭中勝出。因此，POSC可以有效提升公共服務供給的效率，改進服務質量，降低成本。

（二）可控性：“政府購買公共服務的關鍵因素是相關主體之間是否在契約的基礎上建立了清晰明確的責任關系”。政府作為公共服務購買方通過與作為生產方的社會組織就特定公共服務購買項目的內容、質量、服務方式、購買價格等相關權責訂立合同（契約），從而形成一種有效的責任監控機制，政府（購買者）利用這一機制，可以對生產者的生產過程和產品質量進行有效控制與評估，以確保公共服務供給最終質量和政府責任的落實。

（三）普適性：政府可以通過POSC，向社會組織購買所有類別和領域的公共服務項目。廣義上說，公共服務包括確保市場和社會有序運行的各項制度與措施等抽象形態，也包括政府所提供的各種具體的公共服務項目；狹義的公共服務僅指政府所提供的各種具體公共服務，其中既包括教育、醫療、文化等無形服務，也包括住房、道路、救濟品等有形服務。從物品分類理論來看，所謂政府公共服務涵蓋了從私人物品到純公共物品的所有類別。這些所有類別的公共服務，政府都可以通過POSC方式向具有生產比較優勢的私營組織、社會組織甚至特定的政府組織進行購買，體現POSC使用范圍和領域的廣泛性和全面性。

（四）合作性：在POSC中，盡管生產者與提供者相分離，但政府作為公民的受托人，仍承擔著公共服務供給過程中的全部責任，僅僅只是利用市場機制轉變履行責任的方式，因此，POSC并不是一種表現為簡單 “買賣”關系的市場行為，而是政府為履行責任而開展的與社會組織持續而積極的互動，具體表現為政府在購買公共服務內容與生產者的確認、生產合同的訂立、生產過程與質量監管等各個環節中都發揮著積極的作用。

綜上所述，POSC是政府通過與社會組織訂立合同的方式，就面向社會成員所需的公共服務進行生產合作以滿足社會需求的一種市場化取向的公共服務供給方式。由于POSC 具有競爭性、可控性、普適性和合作性等特性，相比其他公私合作的改革方式，對于在社會組織發育不成熟的地區所進行的公共服務供給市場化改革來說，POSC更具適用性。

二、K經開區行政管理體制改革的背景

在全國開發區“二次創業”的大背景下，K市政府基于為經開區拓展發展空間、發揮經開區輻射帶動功能，推進K市城鄉一體化發展的目的，于2008年2月實施行政托管政策，將與經開區毗鄰的C縣L街道辦事處和G區A鄉整體委托經開區進行管理，被委托區域內的經濟社會事務全部劃歸經開區進行實體化管理。行政托管政策是指，“在不改變行政區化的基礎上，由上級機關在權限范圍內，通過權力分工的方式，指定某一下級行政主體作為委托方把本屬于自己的部分事務和權力整體委托于另一行政主體管理和行使，由該托管行政主體負責管理并承擔相應的法律責任；委托方行政主體保留基于行政區劃名義上的領導權和監督權或者業務指導權”“從而推動經濟增長和區域協調發展的一種行政權力和管理職能的分配模式”，“實質上是一種變通的行政區劃的調整，屬于體制內的量化變革” 。行政托管政策目的就是使地方政府能以最小的制度成本化解經開區發展中的制度性障礙，促進區域經濟發展，推動政府目標實現。

K市政府通過行政托管政策直接驅動的方式，使經開區承擔起了以前無需擔負的區域內居民醫療、教育、社保等公共服務的提供責任，使其原有以載體開發、項目引進與企業管理服務為主要內容的二元經濟性職能結構由于以公共服務供給為主要內容的社會建設與社會管理的社會性職能的增加而轉變為三元結構。經開區管委會社會性職能的驟增，導致了原有管理體制與行政托管后的新的管理環境與管理要求不相適應的狀況，集中表現為現有管理體制無法吸納由于行政托管政策實施而新增的社會性職能所導致的體制弱化。這種原體制與新環境之間的“體制弱化”，促使經開區管委會進行管理體制改革以適應新的管理要求，“體制弱化”具體表現為：

首先，機構設置與管理職能不銜接。國家設置經開區的首要目的就是通過特殊經濟政策的實施以實現生產要素有效集聚，從而帶動地方經濟快速發展。因此，開發區管委會之前的職能基本上集中于與載體開發、招商引資和企業管理有關的土地儲備與規劃流轉、園區基礎設置建設、企業項目審批與日常服務監管等經濟性職能，缺乏對社會管理和以公共服務供給為核心內涵的社會建設職能的關注與投入，經濟發展中心主義的特征較為突出，由于“結構是功能的結構，功能是結構的功能，結構具有功能才有意義，功能依據結構才能產生”，加諸經開區設立、發展初期地域規模較小，因此行政托管政策實施之前的機構設置主要服務于經濟性職能的履行，由辦公室、工委工作部、建設局、經濟發展局（統計局）、社會事業局、人事勞動局（工委組織部）、研究室等七個管委會內設機構和市規劃局、市國土資源局、市公安局、市工商局、市國稅局、市地稅局、市財政局、市質量技術監督局在經開區設置的實行垂直管理的派出機構組成。機構設置精簡，以履行經濟職能為主。

08年之后，管委會為適應新的環境與要求，增設了農民工作局、城市管理局等十個部門。隨著經開區的發展，若不及時推進管委會管理體制改革，創新管理方式，管委會的機構膨脹的趨勢必定會進一步加劇，這直接沖擊了經開區“精簡高效”的體制優勢與價值追求，也與我國構建“小而能”的服務型政府的目標與要求相抵牾。因此，如何實現管委會新增職能有效履行與確保管委會機構精簡之間的平衡就成為了當前經開區管理體制改革的重要問題。

其次，管理方式與管理要求不適應。為適應K經開區發展經濟的功能要求，在行政托管之前，基于載體開發的公共產品屬性以及市場機制不成熟等原因，作為K市政府派出機構的管委會采用以政府單一主導的權力自上而下強制性的行政管理方式來推動經開區的開發建設與發展。作為唯一管理主體的管委會，在經開區開發與建設的整個過程與各個環節中居于主導性的地位，決定著整個開發區產業發展規劃與企業引進、控制和支配著土地等重要資源的分配、流轉和使用并通過自上而下的行政層級以行政審批、行政命令、經濟獎懲等為基本手段的強制性管理方法開展對入區企業的管理。

這種以經濟發展為目標，以管委會為主導，以權力單相度運作的強制性的行政管理方式在經開區設立之初發揮了積極作用，但隨著管理環境的變遷，這一管理方式已無法適應行政托管之后，社會性職能驟增的新的管理環境與管理要求。這種不適應性首先表現為，管委會現有管理方式無法滿足日益增長的多樣化的公共服務需求。這是因為，作為政府派出機構的管委會的科層組織特性在一定程度上制約了管委會對高質量與多樣化的公共服務需求的回應能力，使之無法對迅速變化中的公共需求做出及時回應，影響了公共服務的供給；同時，相對其他社會組織，科層制的管委會在某些公共服務的生產領域具有明顯比較劣勢，無法高效率生產某些公共服務，這就直接導致了管委會單一供給主體無法有效應對驟增的多樣化的公共服務需求；最后，由于管委會在公共服務供給中的單一壟斷地位，在競爭不充分的情況下，管委會缺乏提升與改進公共服務供給效率和質量的激勵機制，難以高效率滿足多樣化的公共服務需求。

這種不適應性還表現在，由于管委會長期以履行經濟性職能為主，一定程度上忽視了對社會管理與社會建設的專業人才的培養與儲備，缺乏社會管理與社會建設相關的實踐經驗與知識積累，在社會性職能劇增的新的管理環境下，專業性人才以及對社會管理與社會建設實踐性與知識性知識的積累的不足，嚴重制約了管委會相關管理職能的履行。

因此，如何發揮市場的決定性作用，引入其他社會組織力量，改變管委會在公共服務供給中的單一主導地位，推動管委會管理方式的變革，構建一種基于競爭的多元主體參與的新型公共服務治理體系就為當前經開區管理體制改革的重要任務。

最后，原有管理體制弊端更加明顯。經開區管理體制的突出特征就是“政企的高度合一”。經開區管委會于2002年分別成立了下屬于管委會的“K科技創新園有限公司”和“K經濟技術開發區土地開發中心”。兩個公司的成立，在促進經開區管委會從完全直接主導開發建設向依托企業進行市場化運作的間接主導轉變方面發揮了積極作用。但由于兩個公司與管委會之間在資金投入、人事設置、決策管理和市場運作等各方面高度整合，出現了“政企不分”情況，社會性職能的劇增，加劇了管委會政企不分的“角色齟齬”問題：管委會是應當按照政府還是企業的行為邏輯來履行社會性職能？如果按照政府行為邏輯來履行社會性職能的話，管委會又該如何確保其作為企業那一方面的經濟利益不受損？如果以企業邏輯來履行社會性職能的話，因與其逐利的本性相抵牾，勢必造成大量社會性職能無法有效履行的后果而貽害管委會的合法性。管委會政企合一的體制特征，在經開區發展的特定時期，是其快速發展的一個重要推力，發揮過積極的作用。但隨著管理環境的驟變，當前其所展現的更多的是一種消極性，制約著經開區以公共服務供給為主要內容的社會性職能的履行。因此，如何理順經開區的政企關系，充分發揮企業和政府兩方面的積極性，就成為經開區當前改革所面臨的又一項任務。

總之，由于行政托管政策直接驅動使社會性職能劇增，導致經開區管理體制弱化問題的出現，解決體制弱化問題的現實需求，構成了經開區管理體制改革的推動力量。改革的核心問題，就是如何通過行政管理體制的改革，實現高效履行新增社會性職能，使管理體制與新的管理環境相適應，實現經開區科學發展的問題。 POSC的特性與實踐成效決定了其在當前經開區管理體制改革中必將發揮積極的建設性作用。

三、POSC在現階段經開區管理體制改革中的作用

POSC在當前經開區行政管理體制改革中，將發揮如下積極的建設性作用：

第一， POSC方式的運用，可以有效發揮市場在公共服務資源配置中的決定性作用，在公共服務供給過程中，引入社會組織力量，在發揮各種社會組織在公共服務供給中的比較優勢，提高公共服務供給水平的同時有效減輕政府供給負擔。這樣，既能增加增強經開區公共服務供給的數量和質量，又能確保政府規模的精簡高效，有利于進一步鞏固和強化經開區體制優勢。

第二，POSC方式的運用，可以有效實現公共服務供給中的競爭，有利于促進經開區公共服務供給質量和效率的提升。由于POSC方式的本質是變公共服務的行政性生產為市場性生產，承接政府購買合同的社會組織之間存在競爭關系，使POSC方式呈現“階段性競爭特點的臨時性壟斷”的特征。由于競爭壓力和市場優勝劣汰機制的存在，經開區管委會就可以利用公共服務生產者之間的競爭，促使各生產商不斷改進生產方式，提高生產效率，以改善產品質量，減低成本，從而實現經開區公共服務供給整體水平的持續性提高和成本的有效控制。

第三，管理能力的提升，具有基礎性作用。POSC方式的運用，使經開區管委會在與市場和社會組織持續互動過程中，逐步鍛煉和提升其對公共服務與公共產品需求的確認與不同供給機制選擇的能力；與其他社會組織基于法律平等地位基礎上的溝通與協調能力；就公共服務議題的合同談判與合同管理的能力，對公共服務承包合同執行情況進行監督和評估的能力；有效掌控與分配公共財政的能力等方面的能力，為管委會的轉型奠定堅實的基礎。

第四，POSC方式的運用，可以發揮管委會的引導功能，有利于經開區內社會組織的發展。POSC與其他公私合作提供公共服務的方式相比的最大特點就在于 “要求政府持續而積極的介入” 。政府積極介入公共服務供給，不僅能確保服務的質量，同時也能有效發揮政府對社會組織的引導、監督和管理功能，確保社會組織在一個有序的環境中健康成長。由于昆明經開區采用政府主導型的管理體制，在既往的管理實踐中并沒有為社會組織的發展留有足夠的空間，創造相應條件，因此無論從數量還是質量上看，經開區社會組織發育水平都與昆明市其他地區的水平相差甚劇。因此，POSC方式運用，一方面可以充分發揮既有社會組織在改進公共服務供給方面的作用，另一方面，可以發揮管委會在社會組織發展過程中的引導作用，在增加和提升經開區社會組織數量與質量的同時，有效防止社會組織發展的無序化。正如有學者所論，“我國民間組織的獨立性、組織性不強，故而采取政府購買的方式更為適用” 。因此，從經開區實際來看，POSC方式既是利用社會組織改進經開區公共服務質量的有效途徑，又是管委會促進社會組織有序發展的有效方式，是破解經開區“管理悖論” 的重要舉措。

第五，POSC方式的運用，可以為經開區提供新的解決途徑，有利于破解管委會“角色齟齬”的困境。經開區管理體制中政企不分的沉疴，嚴重制約了經開區政府職能的發揮。POSC方式的運用，為破解這一問題提供了新的思路：首先，管委會可以將原來下屬企業所承擔的有形服務生產的職能以POSC的方式轉移給其他社會組織，這樣一來，可以逐步縮小現有下屬企業的業務范圍和規模，為最終解決政企不分的問題減輕壓力，另外也可以讓現有下屬企業在與其他社會組織的競爭中提升自己的市場競爭與生存能力，熟悉市場規則，為下一步與管委會“脫鉤”做好準備；這一過程，也為社會組織提供了一個在實踐中鍛煉與適應的機會，為未來承接更多政府轉移出來的由原來管委會下屬企業承擔的職能奠定基礎，確保了相關公共服務供給的連續性和穩定性。其次，管委會也可通過POSC的方式向下屬企業購買相關服務，這樣可以逐步改變原來政企聯系較為緊密的融資與管理關系，推動下屬企業內部管理方式與制度設計向現代公司治理結構與現代企業制度方向變革。

綜之，在現階段K經開區行政管理體制改革過程中，POSC在促進經開區公共服務供給的數量與質量提升、促進經開區管委會現代政府治理能力構建、促進區域內社會組織健康有序發展、促進經開區管委會職能角色轉變等方面發揮積極的作用，POSC的運用是有效推進經開區管理體制改革的重要路徑與方法之一。因此，在當前經開區管理體制改革中，要充分重視POSC的重要價值，妥善利用，穩步推進行政管理體制改革相關工作的開展。

四、結語

黨的十八屆三中全會進一步明確了行政管理體制改革的方向與目標，提出了利用POSC推進改革的具體方法。K經開區行政管理體制改革，要在全會精神的指導下，從K經開區現階段行政管理體制改革的現實需要出發，貫徹落實全會精神，創新管理方式，充分發揮POSC在經開區管理體制改革中的積極建設性作用，推動體制改革各項工作的有序開展和改革目標的實現。現階段，要盡量克服存在于經開區內阻礙POSC作用發揮的結構性、能力性和制度性因素，通過運用POSC，努力構建一種基于多方參與，協同治理公共服務供給新模式之上的管理體制，以此實現經開區管委會公共服務供給方式的轉變，全面提升經開區公共服務供給水平，破解由于社會性職能增長所引發的管理體制弱化問題，在促進管理體制改革目標最終實現的同時為其他地區的POSC改革進行有益的探索與經驗的積累，發揮經開區在體制改革中先試先行的作用。