改善學(xué)前教育經(jīng)費管理的財政思考與建議

陳其盛

改善學(xué)前教育經(jīng)費管理的財政思考與建議

陳其盛

教育是國家的底色，學(xué)前教育是實施素質(zhì)教育的開端，是國民教育體系的重要組成部分；教育公平是最大的公平，教育公平的關(guān)鍵是機會公平，其主要責任在政府，用好、管好學(xué)前教育經(jīng)費是實現(xiàn)基本普及學(xué)前教育目標、破除“入園難”、“入園貴”的關(guān)鍵。

一、尤溪縣學(xué)前教育經(jīng)費管理的基本情況分析

（一）財政支持學(xué)前教育的基本原則

堅持縣級政府主導(dǎo)，按照“廣覆蓋、保基本、有質(zhì)量”的要求，逐步建立政府投入、集體經(jīng)濟支持、社會力量參與、家長交費，合理分擔教育成本的原則，多渠道籌措教育經(jīng)費的機制，整體推進學(xué)前教育在經(jīng)費投入、收費、財務(wù)管理、用人、經(jīng)費使用績效考核改革，支持普惠性、低收費幼兒園建設(shè)，共同發(fā)展公辦教育和民辦教育。

（二）財政支持學(xué)前教育的主要政策

1.新（改）建園舍補助。一是新建幼兒園。縣級財政比照校安工程“八個統(tǒng)一”的管理方式，全額承擔新改建公辦園舍主體工程。二是利用農(nóng)村閑置校舍改建幼兒園。選擇農(nóng)村閑置校舍和其他富余公共資源改建成幼兒園，按照擬改建的閑置校舍面積和每平方米500元的測算標準予以補助。三是農(nóng)村小學(xué)增設(shè)附屬幼兒園。依托當?shù)剞r(nóng)村小學(xué)或教學(xué)點現(xiàn)有富余校舍資源增設(shè)附屬幼兒園，按照每班5萬元的標準予以一次性補助。

2.普惠性、低收費民辦幼兒園獎補。對入園幼兒人均月收費在150元（不含伙食費）以下的低收費的普惠性民辦幼兒園，按上學(xué)年末在園幼兒數(shù)予以100元/年·人補貼。

3.困難幼兒就園資助。對家庭經(jīng)濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童入園給予資助。資助標準在500元/人*學(xué)期以上。

4.運轉(zhuǎn)經(jīng)費財政保障制度。公辦幼兒園入編教師工資由國庫統(tǒng)一發(fā)放；制定公辦幼兒園生均公用經(jīng)費標準，對生均公用經(jīng)費低于限定標準的財政給于全額補足。

（三）學(xué)前教育經(jīng)費管理情況

1.收費管理制度。幼兒保育教育費屬行政事業(yè)性收費，全額繳入財政專戶實行“收支兩條線”并納入預(yù)算管理，年內(nèi)全額返還幼兒園。公辦幼兒園收費實行政府核定制，民辦幼兒園采取備案公示制、開具經(jīng)營服務(wù)性稅票。代辦費（僅限于伙食費、學(xué)具費、幼兒園保健費、被褥餐具費）按學(xué)期結(jié)算、多退少補。

2.財務(wù)管理制度。各園依照《中小學(xué)校會計制度》，專賬專戶獨立核算。

3.監(jiān)督考核機制。經(jīng)費投入納入“縣（區(qū)）級政府教育工作督導(dǎo)評估”、“縣（市、區(qū)）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部抓教育工作督導(dǎo)考核”和“教育強縣”督導(dǎo)評估等綜合督政指標體系。

（四）取得的主要成效

1.學(xué)前教育“三年行動計劃”成效明顯。尤溪縣自從2011年實施學(xué)前教育“三年行動計劃”以來，新建公辦幼兒園7所，改擴建幼兒園5所，支持54所農(nóng)村小學(xué)（教學(xué)點）增設(shè)附屬幼兒班62個，基本實現(xiàn)每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及街道辦事處均有一所公辦幼兒園的目標。

2.學(xué)前教育發(fā)展目標基本實現(xiàn)。一是辦學(xué)規(guī)模合理。據(jù)統(tǒng)計，尤溪縣2013年共設(shè)有幼兒園39所，入園幼兒9353人，每所幼兒園人數(shù)240人，低于省級規(guī)劃標準360人。二是入園率高。全縣3-6歲幼兒共9764人，學(xué)前三年毛入園率達95.8%，提前實現(xiàn)福建省2020年發(fā)展目標。

二、學(xué)前教育存在的主要問題和原因分析

第一，城區(qū)“入園難”“大班額”問題普遍存在。城區(qū)入園難體現(xiàn)為入公辦園難和非戶籍人口入園難。近年來，由于城區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展迅猛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村人口大量涌入，幼兒由農(nóng)村向縣城和城鄉(xiāng)結(jié)合部單向不均衡流動，導(dǎo)致公辦幼兒園建設(shè)很難跟上城區(qū)人口對學(xué)前教育的需求，幼兒園大班額現(xiàn)象難以消除，給辦學(xué)帶來了很大壓力。

第二，民辦園發(fā)展緩慢，支持政策較少。公辦園在財政投入、場地使用、教師聘用等方面相對民辦園都具有明顯優(yōu)勢，而目前我省、我縣對民辦園的支持政策較少，缺乏對民辦園經(jīng)費投入、師資隊伍建設(shè)、辦學(xué)條件改善的系統(tǒng)支持，使民辦園發(fā)展負擔相對較重，不利于形成公辦民辦并舉的格局。

第三，保障機制不健全，優(yōu)惠政策難落實。在學(xué)前教育經(jīng)費保障長效機制未建立和投入以縣為主、教育成本多元承擔的情況下，學(xué)前教育發(fā)展受幼兒招生數(shù)和收費水平、縣級財力、優(yōu)惠政策落實情況的制約，必然影響民辦園的長遠發(fā)展和持續(xù)投入的積極性。最直接的影響是幼兒園收費難以平衡辦園成本時，必然會通過降低教師待遇、師資培訓(xùn)機會等來降低辦園成本，最終受害的還是學(xué)前教育。

第四，辦學(xué)體制多元，管理未形成合力。主要體現(xiàn)在城區(qū)。教育部門辦園主要面向公眾；其他部門辦園和集體辦園，主要面向單位內(nèi)部職工子女，適當接收部分社會子女入園，具有較強的內(nèi)部福利色彩。由于辦學(xué)體制復(fù)雜多樣，在管理上，各類學(xué)前教育機構(gòu)歸屬不同部門單位，資源條塊分割，管理政出多門，質(zhì)量參差不齊，“有利大家搶，責任無人擔”，沒有形成管理合力，從而影響各類幼兒園協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

第五，用人機制不活，師資緊缺且整體素質(zhì)不高。一是教師待遇差距大。同一幼兒園內(nèi)公辦教師與自聘教師、同一縣城內(nèi)公辦園與民辦園教師待遇不同且差距大，損害工作積極性；二是學(xué)前教育專業(yè)師資緊缺，接受再教育機會少，整體素質(zhì)偏低，男性教師比較缺乏，使學(xué)前教育教師隊伍建設(shè)一直偏弱，阻礙了學(xué)前教育質(zhì)量提升。

三、當前發(fā)展學(xué)前教育值得注意的幾種傾向

1.政府大包大攬還是公辦民辦并舉

教育主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村對解決入園難問題，大有借助貫徹落實《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》契機，普遍存在“公辦為主體、統(tǒng)一標準、大干快上”運動式發(fā)展學(xué)前教育的想法和傾向。如果不明確公辦民辦并舉的戰(zhàn)略，考慮到地方財力情況以及配套措施的缺乏，可能會引起以下后果：一是重復(fù)建設(shè)和浪費嚴重。從農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展經(jīng)驗來看，隨著農(nóng)村生源的急劇減少，將產(chǎn)生大量閑置校舍。如果缺乏規(guī)劃、大規(guī)模新建幼兒園，勢必造成更多公共資源閑置浪費。二是可能會形成新的債務(wù)。在財力相對薄弱、財力未出現(xiàn)好轉(zhuǎn)的情況下，大規(guī)模新建校舍，很可能會形成新一輪的教育債務(wù)。三是民辦園被擠垮，從業(yè)人員無法安置。在民辦園占主導(dǎo)地位的地區(qū)，如果再由政府大包大攬舉辦公辦園，不僅與《民辦教育促進法》和《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》中鼓勵民間資本參與發(fā)展教育事業(yè)的政策相悖，而且會導(dǎo)致大量民辦園由于招不到生源而倒閉。

2.創(chuàng)建示范園還是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展

教育督導(dǎo)機構(gòu)和上級教育主管部門強調(diào)“公辦幼兒園為骨干和示范”、“創(chuàng)建示范園”的工作思路，雖然示范園建設(shè)有利于提高地方辦園積極性，提高辦學(xué)水平，但是很容易鼓勵地方將有限的學(xué)前教育資源集中投放到少數(shù)示范園中，從而引發(fā)學(xué)前教育階段新的擇園問題，進而造成“入園難”、“入園貴”問題。農(nóng)村和弱勢群體幼兒通常僅能就讀于非示范園，示范園建設(shè)對這類群體顯然有失公平。

3.教師納入編制還是創(chuàng)新聘用機制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)、教育主管部門認為，盡可能將公辦幼兒園教師納入財政保障范圍，保證幼兒教師的穩(wěn)定性。但是部分一線管理人員則認為，教師編制雖然保證了教師的穩(wěn)定性，但不利于提高教師的工作積極性；外聘人員雖然流動性大，但較易管理和調(diào)動積極性。從支出結(jié)構(gòu)上看，人員經(jīng)費占教育支出的大頭，教師入編將增加地方財政供養(yǎng)人員，加重地方負擔。從歷史經(jīng)驗上看，如果全部納入教師編制，公辦教師往往只進不出，一旦學(xué)前教育學(xué)齡人口減少，超編教師將占用大量經(jīng)費，重復(fù)義務(wù)教育教師超編缺編并存、“養(yǎng)人、用人、養(yǎng)老”的老路。

四、加強學(xué)前教育經(jīng)費管理的建議

一是明確投入重點，合理擴大學(xué)前教育資源。目前學(xué)前教育還處于擴張資源的發(fā)展階段，特別是城區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部，要加快構(gòu)建“廣覆蓋、保基本、有質(zhì)量”的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，盡快研究新一輪學(xué)前教育發(fā)展三年行動計劃（2014—2016年）具體方案，財政資金要重點投入以下兩個方面：一是在城市新區(qū)、舊城改造和城鄉(xiāng)結(jié)合部新建公辦幼兒園，或通過“回購”小區(qū)配套建設(shè)幼兒園用于舉辦公辦幼兒園，二是在建制村支持因地制宜改造或增設(shè)幼兒班，原則上村級不再新建幼兒園。

二是創(chuàng)新扶持思維，切實堅持公辦民辦并舉。扶持公辦民辦教育要保持長期穩(wěn)定。一是政府購買服務(wù)。政府出臺扶持政策，民辦幼兒園每接收一個幼兒，政府明確補貼具體金額。二是委托或組織競標由社會力量舉辦普惠性幼兒園。充分調(diào)動社會力量辦園，實現(xiàn)學(xué)前教育公辦民辦并舉。

三是落實財政政策，改進扶持民辦教育發(fā)展。一是明確扶持重點。財政支持民辦園的重點應(yīng)當是普惠性、低收費的幼兒園。不得用政府投入建設(shè)超標準、高收費幼兒園。優(yōu)質(zhì)資源主要通過民辦幼兒園提供，采用市場定價的方式，利用價格杠桿調(diào)節(jié)過度需求。二是降低“低收費普惠性民辦幼兒園的補貼”門檻或提高財政補貼水平，直至民辦園出現(xiàn)微利或收支平衡。一方面擴大享受普惠性幼兒園補貼范圍，從月收費低于150元/生擴大到250元/生，另一方面加大補貼力度，從每生每年補貼100元逐步提高到200元。三是完善等級評定考核機制，予以適當獎補，促進民辦幼兒園不斷提高辦學(xué)水平。

四是加強經(jīng)費管理，注重教師隊伍建設(shè)。一是加大師資培訓(xùn)經(jīng)費投入力度。劃出繼續(xù)教育經(jīng)費用于幼兒教師培訓(xùn)的最低比例和限額，加大培訓(xùn)力度提高師資水平。二是創(chuàng)新教師長效補充機制。在農(nóng)村小學(xué)、初中教師超編特別嚴重的地區(qū)，建議凍結(jié)義務(wù)教育階段編制，加大轉(zhuǎn)崗到學(xué)前教育的力度和覆蓋面，年輕教師優(yōu)先轉(zhuǎn)崗；創(chuàng)新幼兒教師巡回支教、招聘志愿者等。三是合理控制教師編制。建議充分考慮地方實際，解決好教師用人機制問題，不宜由政府大包大攬，新進教師應(yīng)盡量使用編外聘用教師。

五是完善扶助政策，完善學(xué)前教育資助體系。困難幼兒就園資助標準要與公辦幼兒園收費水平保持動態(tài)平衡，切實減輕農(nóng)村兒童入園負擔，擴大學(xué)前教育資助范圍，提高資助標準，公辦民辦要一視同仁。

（作者單位：福建省三明市尤溪縣財政局)