基于內部控制的地方政府投資項目分析

劉曦

基于內部控制的地方政府投資項目分析

劉曦

地方政府投資是我國經濟社會發展的重要引擎，是地方政府為了實現經濟建設、公共服務和宏觀經濟調控職能，投入資金轉化為實物資產的行為和過程。地方政府投資在促進地方經濟增長的同時，又出現了很多問題諸如投資效率低下、資金浪費嚴重等。這些問題很大程度與我國目前地方政府投資項目的內部控制薄弱和執行內部控制乏力有關，因此，本文擬從COSO內部控制五要素控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通以及監督進行分析，推動我國地方政府投資項目內部控制發展。

內部控制；地方政府；投資項目

一、政府投資控制環境要素分析

我國地方政府投資決策管理是以發展和改革部門為主體，相關主管部門分工協作以及相互制約的多部門共同決策模式。這種模式下，各個行業主管部門分別管理政府各個領域的項目，投資項目的決策、執行和監督職能未能分離，就會導致投資項目中的腐敗問題滋生。如2011年3月國家審計署公布的對十個?。ㄊ校U內需投資項目審計，政府投資項目中主要存在的問題有：（1）項目及執行單位存在執行國家政策規定不夠嚴格、資金和建設管理不夠規范等問題；（2）項目建設或執行單位用已完工項目或主體工程已完工項目申請、使用虛假資料申報或多頭申報；（3）項目存在未取得環境評價審批即擅自開工建設、越權審批或未按環評批復要求建設相關設施等，違規占用土地；（4）項目執行單位違法轉包或違規分包。這些客觀說明，長期以來，我國政府部門管理者對內部控制意識淡薄，政府內部控制環境較弱。

控制環境實質就是政府部門管理者對內部控制是正面的還是負面的態度。如果管理者認為內部控制很重要，這就給政府部門內部工作人員傳遞了去執行交流內部控制的信息，內部控制就會變得越有效。但是，如果管理者認為內部控制不重要或者是一種障礙，這種態度通過管理者的行動傳遞給工作人員負面的信息。在這種態度下，工作人員認為內部控制在工作中應該被忽視。因此，控制環境被視為政府部門內的管理層“基調”，通過權威和政策以正面或負面的影響組織內所有工作人員的控制意識。一個有效的內部控制環境是內部控制其他要素的基礎，政府部門管理者及其內部工作人員應建立一個好的環境，這樣內部控制才可以得到有效的執行。

二、地方政府投資風險評估要素分析

我國政府投資項目投資大，周期長，面臨的風險較多，如投資通脹風險，自2008年第四季度以來，在政府4萬億刺激經濟計劃的促動下，各級和各地政府拼命擴大鐵、公、地（鐵）等基建項目投資，是近年中國經濟體內廣義貨幣迅速通脹的主要原因。還有以經濟增長為目標，結果帶來了大量環境惡化問題，使政府聲譽受損的風險；有的地方政府追求GDP，追求政績，違規舉借大量貸款投資。因此，地方政府投資過程中產生的風險會對地方政府滿足目標的能力產生負面影響，地方政府部門應該有能力去識別、分析，形成管理風險的方法。風險評估的步驟為:第一步設定目標即政府部門盡力要去實現什么？第二步找到實現目標的風險，即哪些事情的發生會影響目標的實現？第三步評估風險，即風險會產生什么樣的后果，風險發生的可能性是什么？第四步是管理風險，即根據風險評估，最具成本效益的管理風險的方法是什么？要特別注意的是，政府部門在評估風險時有很多獨特性，因此，地方政府投資首先要考慮地方公共資源應用的安全性、效率性、效果性和效率性。

三、地方政府投資控制活動要素分析

我國地方政府投資項目往往“重批輕管”現象比較突出，有些單位對項目批之后的執行情況缺乏必要的后續監管，往往是一批了事。比如，濫用審批權、缺乏資產控制權、預算能力不足以及信息系統管理維護缺少控制。地方政府管理者必須建立并實施控制政策和程序，以確保管理層能夠識別風險，進而采取措施降低風險?？刂苹顒邮侵改軌虮ＷC管理者的指令得以貫徹執行的政策和程序。控制活動的步驟一般分為：第一步是定義控制目標，即通過內部控制管理風險，確定控制目標是什么？第二步，設計控制，即為防止和發現已識別的風險，應如何設計控制？值得注意的是，由于內部控制活動存在各級職能部門之中，包括審批、授權、認證、保密、記錄、評價、考核等，因此，管理者需要找到這些控制活動中的關鍵控制點進行控制設計。

四、地方政府投資信息與溝通要素分析

地方政府投資項目中的信息溝通是一種內部溝通，包括上行溝通、下行溝通和平行溝通。但無論是哪一種類型的溝通，都存在信息不對稱甚至歪曲，具體表現為：（1）不同職能部門之間的信息不對稱；（2）行政組織與公務人員之間存在信息不對稱；（3）行政組織內部公務人員之間存在信息不對稱。研究表明，個體官員在對信息篩選時，信息的垂直流動中每個信息的比水平傳播中的平均歪曲程度要大。但是一個有效的溝通是建立在政府部門管理層和工作人員充分、及時、全面的掌握信息的基礎上。

對于地方政府部門的工作人員來說，需要權威決定對部門應該做什么，不應該做什么。權威的主觀方面是指權威取決于接受命令的人即工作人員，信息和溝通則是客觀權威。信息交流要素有：（1）明確的、正式的、簡潔的和完整的信息交流的渠道和交流路線；（2）監督者應具備合理合格的交流能力；（3）每一個信息都需要被認證。因此，一個健全的信息和溝通能夠幫助管理者有效的執行內部控制和履行相關的責任。

五、地方政府投資監督要素分析

目前地方政府投資項目主要是由地方政府投資主管部門、財政部門、審計部門及行業主管部門進行監督管理。但是，地方政府投資項目的監督理念、方法還不夠完善，覆蓋項目全過程和全方位的完整監督體系尚未形成，主要表現如下：（1）現行的監督框架還不夠完善，沒有形成客觀的、獨立的、第三方監督體系；（2）現行行政管理體系之內的監督體系，雖然實現自上而下的監督，但不能對最高決策、管理機構的有效監督；（3）作為監管體系重要組成部分的后評價缺乏時效性。因此，在政府內部控制中應該發揮內部審計的重要作用。

內部審計是組織為適應加強內部監督、提高管理效率的需要而發展起來的，是內部控制的主要組成部分，也是對內部控制執行情況進行評價的一種設置，是對內部控制的再控制。在內部控制中，持續定期監督和評價內部控制的有效性確?？刂乒δ艿恼＿\行，通過內部審計人員，幫助管理層識別出內在的弱點并向管理層推薦糾正措施。沒有良好的內部審計，政府內部控制系統是不完善的。

[1]楊華云.新京報，審計署：18個擴內需項目違規獲取過億中央投資 [EB/OL].[2011-06-29].http://news.iqilu.com/china/gedi/2011/0326/438514.html.

[2]韋森.政府投資擴張導致通脹[EB/OL].[2011-06-29].http:// www.caijing.com.cn/2011-03-23/110673515.html.

（作者單位：利安達會計師事務所（特殊普通合伙）湖北分所）