政府采購審計中應關注的主要問題及解決路徑

陳亭羽

政府采購審計中應關注的主要問題及解決路徑

陳亭羽

一、政府采購及政府采購審計的概況

1.基本概念及定義

政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對公共采購管理的制度，是一種政府行為。政府采購審計是指審計機關依照法律規定，對政府采購當事人和政府采購管理機構所實施的政府采購行為及相關活動的真實性、合法性和效益性進行審查和評價的獨立性經濟監督活動。審計主體是各級審計機關，審計對象是政府采購當事人及政府采購管理機構，審計內容為政府采購行為及相關活動。

2.政府采購及政府采購審計現狀

我國的政府采購工作開始于1995年，《政府采購法》于2002年6月頒布，2003年1月1日正式實施，標志著我國政府采購正式走上法定化、制度化、規范化道路。10年間，政府采購規模由2002年1009億元增長了10倍。我國自從政府采購活動開始，審計監督檢查就參與其中，目前在預算執行審計、各專項資金審計、基礎建設投資審計等方面廣泛存在。

二、審計發現政府采購中存在的主要問題

1.預算編制缺少嚴肅性、計劃性，流于形式

一是無預算或超預算采購，即年初部門預算單位沒有編制政府采購，年中也未實施追加，但在具體操作中實施了政府采購。審計發現，財政部門未嚴格按照采購法的規定，對政府采購計劃申請按預算批復執行，失去了預算的監督和計劃約束作用。只要單位有采購需求，資金也充裕，即使沒有列入預算的采購，政府采購部門一般也會批準。這樣一方面容易造成重復購買及投資浪費，另一方面也不能使政府采購主管部門及時掌握采購單位資產動態并對采購供應商的商品質量和服務進行評估，失去了政府采購節約政府資金、提高資源效益的本義和初衷。二是隨意變更政府采購預算項目，部分單位雖然編制了年初預算，但在具體執行時卻自行變更采購項目和內容，隨意擴大標的數額或增加預算金額，按照政府采購規范，政府采購計劃一經下達，原則上不作調整。計劃執行過程中，確需追加采購計劃的，應當按照政府采購計劃編制程序重新申報。如發生采購項目變更、終止或減少采購計劃的，采購人應當向財政部門作出書面說明，但在現實操作中，為加快采購進度和減少審批程序，部分項目的變更并未按相關程序進行說明和報批，但在政府采購監督部門也能綠燈通過。

2.采購方式隨意性大，審核把關不嚴

一是規避公開招投標行為。政府采購法規定雖然規定了包括公開招標、競爭性談判、單一來源及詢價等眾多采購方式，但明確規定應以公開招標為政府采購的主要方式。通過近幾年的審計實踐我們發現，公開招標方式已經被越來越多的應用在政府采購中，但也還存在工程項目化整為零，及利用其它方式規避公開招標的行為。比如將應當進行公開招投標的政府采購貨物或服務、工程等不進行公開招投標，而采取領導單獨簽批，設定較高門檻等方式，采用單一來源、競爭性談判等采購方式規避公開招標。在具體操作中，政府采購監督部門也會遵循特事特辦的原則，只要有主管部門領導的簽字批準，即使有些條件達不到單一來源與競爭性談判的采購方式，往往也能審批通過。二是實行公開招投標的項目也還存在走程序、走形式的問題。如招標文件“量身訂做”，中標企業早已定下，卻為了從形式上滿足招投標法及政府采購法的規定，組織不少于三家招標單位參加投標，使其他參與競標的企業實際成了名符其實的陪練隊員。三是應當實行政府采購的項目而未實行政府采購。政府采購法第六十四條僅明確采購人必須按照本法規定的采購方式和采購程序進行采購，第六十五條僅規定政府采購監督管理部門應當對政府采購項目的采購活動進行檢查，政府采購當事人應當如實反映情況，提供有關材料。顯然以上兩條法律條款都未對應當實行政府采購而未實行政府采購的項目和單位做出具體的處理處罰規定，這就使政府采購監督管理部門在具體監督檢查中法律依據參照性不強，遭遇執法困難，無法有力地開展監督和檢查工作。部分單位財經法律法規意識不強，認為政府采購流程多，程序繁瑣，或害怕失去單位在采購中的主動權，不能讓其意向的供應商中標，故采用多種方式規避政府采購，自行購買已達政府采購限額標準的貨物或工程、服務。這種違法行為若不進行處理處罰，將損害政府采購法的權威，使其名存實亡，其執行和推動必將如同一紙空文。

3.缺乏持續跟蹤問效，后期監管有待加強

政府采購是一個持續、長期的監督過程，由于我國的政府采購起步晚，監督管理機構人員少，對于政府采購的后續跟蹤問效和后期監管尚未建立長效機制。當前的政府采購法程序中對采購計劃、執行、驗收階段等都有明確、詳細的規定，但在采購行為的后期監督方面還存在空白，如售后服務情況、供貨質量反饋、售后損失理賠情況等。這就造成了大部分的供應商只注重售前推銷，而不注重售后服務，而采購單位則在貨物或工程驗收后，遭遇質量問題維修難、維權難等問題。

4.集中采購代理機構的管理混亂，考核監督機制不健全

不同的采購代理單位因其內部管理制度和代理人員素質的不同，服務質量參差不齊，在編制招標文件時，有的采購代理服務只是為招標人提交資料、“跑跑腿”等，不同項目的招標文件編制的內容雷同，對招標文件的技術方案等難以提出恰如其分的建議，有的甚至是全部靠采購單位一遍遍修改才完成，從業人員業務水平有待提高；在采購效率上，部分代理單位效率低下、工作拖沓；在檔案整理上，出現檔案編號不一、內容不一的現象，甚至有的招標項目檔案中未留存中標通知書、采購合同等必備文件，為備查工作帶來困難。種種問題的存在，在政府機關內和社會上對政府采購活動造成很不好的影響，直接影響采購單位對政府采購的積極性，供應商投標的公正性，嚴重的甚至影響了政府采購活動的合法性。

三、解決路徑

1.加強預算編制嚴肅性、科學性，把好政府采購準入關

政府采購預算是政府采購工作的基礎，是政府采購計劃的重要依據，是實現采購效益最大化的根本保證。政府采購應遵循先有預算，后有支出的原則，嚴格執行預算，嚴禁超預算或無預算安排政府采購。一是采購人在上報預算時要做到應編盡編，對無預算或超預算采購的項目，一般不得批準；屬特殊情況必須追加采購的，要報政府采購委員會批準。建立預算執行全過程動態監控機制，完善預算執行管理程序，健全預算績效管理體系，增強預算執行的嚴肅性。對那些私自采購的項目和部門，一經發現，要按照《招投標法》、《政府采購法》等相關法律的規定嚴肅進行處理處罰，并追究有關人員責任。二是財政部門要強化采購需求管理，逐步對多數通用產品建立統一的功能需求配置標準和預算定額控制標準，為細化采購預算提供準確依據和參考；要對采購需求的合理性、必要性和預算總額嚴格審核，從源頭上強化預算約束，有效控制采購的隨意性，防止超標采購、奢華采購。三是要對采購金額大、項目專業性強、技術參數復雜的項目委托采購代理機構實行采購前專家審查，防止個別采購人通過不合理采購需求抬高政府采購預算。

2.完善體制機制，把好政府采購審核關

一是逐步完善政府采購管理法規體系。針對具體實踐中需要改進和明確的條款、規定，主管部門應出臺更為細致、具體的條例和操作辦法。明確各法律主體的相應的責任和義務，明確違法行為的處理處罰范圍、標準，尤其對應實行政府采購而未實行的單位和責任人要進行追究。要建立和完善多層次、系統性的政府采購法律體系。二是完善采購機構內部監督機制。合理設置內部機構，制定切實可行的崗位責任制，強化內部稽核，做到相互牽制、相互監督，鏟除滋生腐敗的土壤。要嚴格按照《政府采購法》和《招投標法》等規定，對招投標工作進行嚴格把關，凡達到招標要求的采購項目要公開實施招標，不得以任何理由實行其他方式采購；凡達不到招投標和競爭性談判規范要求的采購項目，必須立即取消，嚴禁肢解項目規模規避招投標、高價中標和其他不合規采購行為。以確保政府采購和招投標工作公平、公正、合法、透明，提高財政資金使用效益。三是完善結果公示制度，接受社會監督。陽光是最好的防腐劑，公開是最有力的監督武器，必須將采購機構、采購人員、采購項目、招標結果向社會公布,接受所有供應商和社會的監督,杜絕不良行為的產生。

3.健全后續管理及跟蹤機制，把好政府采購效益關。

一是加強政府采購履約管理，建立科學合理的采購結果評價依據和指標體系。建立有效的回訪制度，及時了解協議履行情況，聽取供應商和采購人的建議和意見，對售后服務情況、供貨質量情況、售后損失理賠情況進行跟蹤問效，提高政府采購效能。二是推進電子化采購，不斷提高采購效率。從標準產品入手,公開招標確定供應商和協議價目錄,并上網公示協議商品和價格,查詢展示樣品,網上定購,網上通知協議供應商送貨上門,縮短采購周期,提高采購效益。三是重視政府采購需求與資產管理有效銜接，加強對采購人資產核查和采購需求的審查，及時掌握采購單位資產動態并對采購供應商的商品質量和服務進行評估，要充分運用資產管理數據庫信息，防止重復采購、盲目采購等浪費行為發生。

4.規范招標代理機構及其行為，把好政府采購考核關

《政府采購法》明確規定，各級政府采購監管部門應對政府集中采購的采購價格、資金節約效果、服務質量、信譽狀況、有無違法行為等事項進行考核，公布考核結果。要完善集中采購機構考核機制，加強集中采購活動監管。會同有關部門繼續開展對政府采購社會代理機構的專項檢查。依法做好供應商投訴舉報處理工作。探索建立供應商、代理機構和評審專家違法違規“黑名單”制度。加大政府采購預算、采購過程、采購結果及采購合同等信息公開力度，強化審計及社會監督。

（作者單位：常德市審計局）