構(gòu)建財政支農(nóng)項目績效評價指標(biāo)體系的思考

楊清源 蔣海勇

引言

黨的十六大以來，中央財政以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實黨中央、國務(wù)院的決策部署，積極調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷加大投入力度，完善政策措施，財政支農(nóng)支出逐年增長，在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、調(diào)動主要農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)大縣積極性、支持農(nóng)林生態(tài)保護(hù)和建設(shè)、支持農(nóng)業(yè)抗災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等方面，發(fā)揮了積極的作用。當(dāng)前，各級財政部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合農(nóng)民增收政策背景更進(jìn)一步地發(fā)揮財政支農(nóng)資金的使用效益，強(qiáng)化財政支農(nóng)項目的績效管理，構(gòu)建科學(xué)合理的績效評價指標(biāo)體系，有效開展財政支農(nóng)項目的績效評估。

一、財政支農(nóng)項目績效評價目的

通過對財政支農(nóng)項目的績效評價，建立健全財政績效評估制度；進(jìn)一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，保障國家“三農(nóng)”政策的落實；強(qiáng)化各級財政支出管理責(zé)任，提高財政資金使用效益；不斷豐富財政管理手段，著力提升財政管理科學(xué)化精細(xì)化水平；促進(jìn)政府財政支農(nóng)政策更具科學(xué)性、合理性和有效性。

目標(biāo)是行動的導(dǎo)向。明確的績效評價目的，為開展績效評價指明了方向。要到達(dá)不同的績效評價目的，就必須設(shè)置相對應(yīng)的評價指標(biāo)。也就是說，績效評價指標(biāo)的設(shè)置，應(yīng)當(dāng)有助于績效評價目的的實現(xiàn)。

二、財政支農(nóng)項目績效評價內(nèi)容

總的來講，財政支農(nóng)項目績效評價是指對財政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀評價。經(jīng)濟(jì)性，是指組織經(jīng)營活動過程中獲得一定數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)及其他成果時所耗費的資源最少，其主要關(guān)注資源投入和使用過程中成本節(jié)約的水平和程度以及資源使用的合理性。財政支出的經(jīng)濟(jì)性主要體現(xiàn)在支出結(jié)構(gòu)是否合理、能否解決財政分配不均等問題方面，以便在財政支出中建立更為有效的支出決策機(jī)制和支出優(yōu)先排序機(jī)制。效率性，是指組織經(jīng)營活動過程中投入資源與產(chǎn)出成果之間的對比關(guān)系。經(jīng)濟(jì)活動講究效率，就是要以最小的投入取得一定的產(chǎn)出或者以一定的投入取得最大的產(chǎn)出。財政支出效率包括資源配置效率和生產(chǎn)效率。資源配置效率是指財政資源按照消費者對最終產(chǎn)品的偏好和預(yù)算約束進(jìn)行配置；生產(chǎn)效率是指公共商品或勞務(wù)供給方的效率。財政支出的效率性主要以支出使用環(huán)節(jié)為重點，考察政府活動的資源耗費與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系。有效性，是指多大程度上達(dá)到政策目標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)和其他預(yù)期結(jié)果，考察政府行為的產(chǎn)出與成果在質(zhì)上的關(guān)聯(lián)度。財政支出的有效性，簡單說來，就是花同樣多的錢，辦更多對社會有利的事。財政支出的有效性是體現(xiàn)政府績效管理的一個主要方面。

簡單來講，績效評價有以下三方面內(nèi)容：一是評價項目的組織實施情況。主要對項目的立項、建設(shè)、完成、驗收、運營維護(hù)等情況進(jìn)行考核與評價；二是評價資金的使用管理情況。主要對資金的籌集、分配、使用規(guī)定、財務(wù)監(jiān)督等情況進(jìn)行考核與評價；三是評價資金的使用效益情況。主要對項目實施在支持農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展等方面所起到的積極作用進(jìn)行考核與評價。

財政支農(nóng)項目績效評價指標(biāo)應(yīng)當(dāng)根據(jù)上述評價內(nèi)容對應(yīng)設(shè)置，并在此基礎(chǔ)上形成完整的指標(biāo)評價體系。

三、財政支農(nóng)項目績效評價方法

績效評價是指評價主體運用一定的評價指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)，為實現(xiàn)其績效目標(biāo)，以及為實現(xiàn)這一目標(biāo)所安排預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果所采取的綜合性評價。財政支農(nóng)項目涉及的范圍廣、項目多，實施對象差異大，每個項目的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益、短期效益和長遠(yuǎn)效益、直接效益和間接效益、整體效益和局部效益都各不相同，因此，也就決定了其評價方法多種多樣。

財政支農(nóng)項目績效評價的方法很多，如對比法、定量分析法、定性分析法等，不同的績效評價方法，會對績效評價指標(biāo)的設(shè)置產(chǎn)生一定的影響。在設(shè)置財政支農(nóng)項目績效評價指標(biāo)時，應(yīng)充分考慮績效評價方法選擇的適當(dāng)性。

對比法，也叫對比分析法或者比較分析法，是通過實際數(shù)與基數(shù)的對比來揭示實際數(shù)與基數(shù)之間的差異，借以了解經(jīng)濟(jì)活動的成績和問題的一種分析方法。對比法是績效評價中最為常用的方法之一，其基本特征就是確定評價指標(biāo)的基數(shù)和實際數(shù)，進(jìn)而比較與分析。因此，績效評價指標(biāo)的設(shè)置要首先考慮數(shù)據(jù)來源的可比性和計算口徑的一致性。

定量分析法，是指對社會現(xiàn)象的數(shù)量特征、數(shù)量關(guān)系與數(shù)量變化之間進(jìn)行分析的一種方法。定量分析能夠提供較為客觀統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，利于消除評價者主觀因素，是績效評價的采用的主要形式。因此，在設(shè)置財政支農(nóng)項目績效評價指標(biāo)時，要最大限度地使用定量指標(biāo)，盡量克服因指標(biāo)本身設(shè)置不當(dāng)而給績效評價活動帶來的負(fù)面影響。

定性分析法，又稱“非數(shù)量分析法”。主要依靠預(yù)測人員的豐富實踐經(jīng)驗以及主觀的判斷和分析能力，推斷出事物的性質(zhì)和發(fā)展趨勢的分析方法，其主要適用于一些沒有或不具備完整的歷史資料和數(shù)據(jù)的事項。現(xiàn)實中，有些評價指標(biāo)不能量化或難以量化，使用定量分析法進(jìn)行績效評價，顯然會影響評價結(jié)果的科學(xué)性。因此，在設(shè)置財政支農(nóng)項目績效評價指標(biāo)時，要適度設(shè)置一些定性指標(biāo)，以保證績效評價指標(biāo)體系的完整性。

此外，在設(shè)置財政支農(nóng)項目績效評價指標(biāo)過程中，還應(yīng)當(dāng)做到評價指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性與可操作性相結(jié)合、重要性與系統(tǒng)性相結(jié)合。評價指標(biāo)不具可操作性，勢必增加評價活動成本；評價指標(biāo)不用重要性來衡量單個指標(biāo)在指標(biāo)體系中的作用，就會造成評價指標(biāo)簡單的羅列，導(dǎo)致評價活動面面俱到，從而使績效評價沒有針對性。

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