論中國對條約提具的保留及其總體完善對策

〔摘要〕中國迄今已經對所參加的82項多邊條約提具了保留。中國提具保留的時機、原因、決定機關、程序和類型等方面均存在一定的特點。但是中國的條約保留制度也存在一些具體問題：關于條約保留在國內法上處于“無法可依”的狀態；在作出保留時一般都沒有說明理由；迄今尚未全面回顧審查已經提具的保留；保留實踐的方式比較單一。完善我國的保留制度勢在必行，具體包括：積極探索和解決與條約保留相關的重要理論問題；加強本國如何提具保留的對策研究；加強應對他國提具保留的對策研究；加強關于正待聯合國大會審議通過的《條約保留實踐指南》的對策研究。

〔關鍵詞〕多邊條約；提具保留；國際社會；條約保留制度；《條約保留實踐指南》

〔中圖分類號〕DF938〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2014）02-0087-05

〔基金項目〕2014年度上海市教委科研創新項目“完善我國的條約司法適用制度研究”（14YS081）

〔作者簡介〕王勇，華東政法大學國際法學院副教授，博士，上海200042。一、中國提具條約保留概況

自新中國成立至2009年，我國總共參加了約300個多邊條約，并對其中的82個多邊條約提具了保留，約占總數的27%。中國對上述多邊條約提具保留的時間及其分布情況如下：1950-1959年有4個，1960-1969年0個，1970-1979年10個，1980-1989年35個，1990-1999年有17個，2000-2009年16個。上述統計數據說明，改革開放以后，隨著我國參加的多邊條約越來越多，我國對條約的保留也日益增多。但是從1990年開始，我國提具保留數量的相對減少，說明我國對條約保留采取了一定的謹慎態度。

就中國對已經參加的多邊條約提出保留的時機而言，我國在加入條約時提具的保留所針對的條約有44個，占537%；我國在簽署條約時提具的保留所針對的條約有5個，占61%，其中有4個條約在獲得全國人大常委會批準時確認了上述保留；我國在繼承條約時提具的保留所針對的條約有6個，占73%；我國在接受條約時提具的保留所針對的條約有3個，占37%；我國在批準條約時提具的保留所針對的條約有22個，占268%；我國在核準條約時提具的保留所針對的條約有5個，占61%；我國在條約適用于香港時提具的保留所針對的條約有1個，占12%。上述情況既符合國際條約法所規定的“保留可以在簽署、批準、接受、贊同、加入、繼承條約時或其后任何時間提出”，又反映出我國將提具保留的主要時機選擇在加入條約時。

中國政府之所以會提具保留主要基于以下三種原因：第一種是基于政治因素而提具保留。例如，中國之所以對《維也納外交關系公約》中教廷大使的特權與豁免提具保留，是因為中國政府在國際社會尚未承認梵蒂岡教皇國。又如，中國在對《維也納條約法公約》和《世界氣象組織公約》等提具保留時，均指出：“臺灣當局盜用中國名義簽署和批準的條約是非法和無效的。”這是中國政府堅決捍衛國家主權原則的政治態度及其表現。第二種基于法律因素而提具保留。例如，中國政府之所以對《承認及執行外國仲裁裁決公約》提具“互惠”保留，即“中華人民共和國只在互惠的基礎上對在另一締約國領土內作出的仲裁裁決的承認和執行適用該公約”，是因為中國的《民事訴訟法》在國際司法協助方面采取“互惠原則”。第三種是基于政治與法律的混合因素而提具保留。例如中國政府之所以對《經濟、社會及文化權利國際公約》第8條第1款（甲）項提具保留，除了我國《憲法》和《工會法》尚未賦予工人罷工權的原因之外，還有基于維護國家經濟社會穩定的政治考慮。

就中國作出保留決定的具體政府機關而言，我國作出保留決定的機關主要有全國人大常委會、國務院和外交部。其中，全國人大常委會是中國作出保留決定的主要機關。因為我國《憲法》明確規定將全國人大常委會作為我國批準條約和重要協定的機關，而中國參加的大部分多邊條約屬于條約和重要協定的范疇，故需要獲得全國人大常委會的批準才能在國內生效。全國人大常委會可以在批準條約時對條約提具相關保留。通過這種方式，可以為我國深入研究條約并做好相關的應對爭取充足的時間。相比較而言，中國政府雖然也有在簽署條約時提出保留的實踐，但是數量很少。例如，中國代表在簽署《消除對婦女一切形式歧視公約》和《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》時均提具了保留。此為其一。其二，1969年《維也納條約法公約》第23條第2款規定：“保留系在簽署須經批準、接受或贊同之條約時提具者，必須由保留國在表示同意承受條約拘束時正式確認。遇此情形，此項保留應視為在其確認之日提出。”而全國人大常委會既作為我國保留的提出機關，又作為我國保留的確認機關，這樣可以節約資源，提高工作效率。

就中國提具保留的形式和程序而言，中國提具保留（包括撤回保留和反對保留）均采取了書面形式。具體來說，這些書面形式包括了核準書、批準書、書面聲明、加入書、通知書、確認書等形式。例如，中國政府對《2006年國際熱帶木材協定》提具保留是通過將保留的內容載入核準書提具的；中國對1949年日內瓦人道主義四公約的保留是通過將保留的內容載入批準書提具的；中國對《維也納外交關系公約》的保留是通過將保留內容載入加入書提具的；中國對《國際貨幣基金協定》提具保留是通過中國代表發出通知書的形式提具的；中國代表于1988年10月25日簽署《制止危及海上航行安全非法行為公約》時提出了書面的保留，該保留為全國人大常委會批準條約時以批準書的形式所確認。同時，中國政府提具保留主要采用“聲明”的名稱形式，“保留”的名稱形式次之，偶爾也會采取“決定”的名稱形式。

就中國提具保留的類型而言，我國對多邊條約的保留主要有以下五種類型。第一種類型是對爭端解決條款的例行保留，即對《維也納條約法公約》第66條“司法解決、仲裁、及和解之程序”提出的保留，而且中國在大多數情形下是對國際法院的爭端解決條款提具了保留。截至2009年12月底，中國已經參加的，且對于國際爭端解決條款作出保留的條約有26個。第二種類型是對于“臺灣當局”盜用“中國名義”的簽署或批準條約的保留。由于歷史原因，國民政府時期中國與外國締結了大量多邊條約。新中國成立后，我國會根據條約和協定的內容分別予以承認、廢除、修改或重訂，并且對于國民政府對條約、協定所作保留予以或承認、或撤回、或修改、或重新提出其他保留。中華人民共和國政府還堅決認為：1949年至1971年中華人民共和國恢復聯合國合法席位之前，臺灣當局盜用“中國名義”對各種公約的所謂簽署、批準、接受、贊同和加入都是非法和無效的。根據筆者統計，中國政府共對26個條約提具了此類保留。上述保留反映了中國政府堅持“一個中國”原則以及反對“一中一臺”的堅定政治立場。第三種類型是中華人民共和國已經締結的條約，并為該條約適用于香港特別行政區或澳門特別行政區時所作的保留。也就是說我國中央政府根據《香港特別行政區基本法》或《澳門特別行政區基本法》的有關規定，具體來說，根據《香港特別行政區基本法》第153條第1款和《澳門特別行政區基本法》第138條第1款：中華人民共和國締結的國際協議，中央人民政府可根據香港特別行政區或澳門特別行政區的情況和需要，在征詢香港特別行政區政府或澳門特別行政區政府的意見后，決定是否適用于香港特別行政區或澳門特別行政區。在征詢港澳意見之后，為條約或條約的特定條款不適用于港澳作出安排，這屬于一種特殊類型的保留。根據筆者統計，對于政治、外交和國防類公約，中國在參加公約時所作的聲明和保留全部適用于香港特別行政區。除此以外，中國政府還對23項條約提具了此類的保留。第四種類型是中華人民共和國對人權條約作出的保留。根據筆者統計，中國政府對已經參加的26項人權條約中的16項提具了保留，占總數的615%。〔1〕第五種類型是中華人民共和國雖未加入，但是為香港特別行政區所作的保留。香港回歸中國之前，香港或作為英國屬地或單獨參加了不少國際條約，其中有一些條約中國至今尚未加入。1997年7月1日香港回歸中國之前，中國政府發布了《中國政府為香港特別行政區適用有關多邊國際條約所作的聲明和保留》，〔2〕該法律文件為那些中華人民共和國尚未參加的31個條約繼續適用于香港或者是排除某些條款對香港的適用等事項作出了聲明和保留。

二、中國條約保留制度所存在的具體問題

第一，盡管我國的條約保留實踐已經有60多年的歷史，但是我國迄今尚沒有任何關于條約保留的國內法規定。雖然1969年的《維也納條約法公約》也有關于條約保留的規定，且我國也恪守之，但是《維也納條約法公約》的保留規定不僅過于原則簡單，而且也不涉及國內法上的保留制度。由于無法可依，我國國內關于保留的提出機關、程序和方式等均處于一定的混亂狀態，故亟待立法加以明確。

第二，縱觀中國已經對82項多邊條約所作的保留，絕大部分沒有說明保留的理由。《歐洲保護人權和基本自由公約》以及歐洲人權法院的判例均要求保留應當盡可能說明理由。具體參見《歐洲保護人權和基本自由公約》第57條和歐洲人權法院1988年審理的Belilos案。國際法委員會所制定的《條約保留實踐指南》（以下簡稱《實踐指南》）聯合國國際法委員會于1993年將條約保留問題列入其議程，截止2011年底，報告員已經提交了17份關于條約保留的《實踐指南》。目前該報告已經完成，正在等待聯合國大會的表決通過。聯合國國際法委員會在此專題上的不懈努力不僅對條約保留問題本身，乃至對于整個條約法的發展來說意義十分深遠，《實踐指南》作為條約保留的示范法，獲得大多數國家的肯定和支持。準則草案（2.1.2）強調雖不將說明理由作為法律義務，但適宜鼓勵。反觀中國長期以來不說明理由的做法，既不利于其他締約國接受中國所作的保留，也不利于中國與其他締約國進行保留“對話”，〔3〕且不符合國際潮流，頗為被動。

第三，我國迄今沒有全面回顧審查已經作出的保留，從而造成了一些問題。例如，有些保留是我國基于當時的國內法作出的，而我國國內法發生變化以后，這些保留也就失去了存在的法理基礎，應該及時撤回。例如，1999年施行的《中華人民共和國合同法》承認了口頭合同的效力，于是我國針對《聯合國國際貨物合同公約》第11條提出的“書面形式的保留”也就失去了存在的基礎。所幸的是，我國政府已經于2013年1月6日正式通知聯合國秘書長，撤回該項保留。又如，有些保留內容過于含糊籠統，容易被濫用。以中國對《國際民用航空公約及其系列修訂議定書》的保留為例，中國為該公約適用于香港時聲明：關于公約第十八章的執行，以不損害中華人民共和國主權為原則。筆者認為，國家主權原則作為保留的理由，過于寬泛、抽象，容易被濫用，應該盡量予以避免。

第四，中國的條約保留實踐形式過于單一。雖然中國有不少提出保留的實例，但是我國關于保留的撤回和反對他國保留的實踐非常罕見。中國政府正式撤回保留僅有兩例。除了③的例子外，還有一例，即中國政府于1975年11月25日加入《維也納外交關系公約》時，對公約第14條、第16條以及第37條第2、3、4款持有保留，1980年9月15日，我國政府決定撤回對第37條第2、3、4款規定的保留。迄今為止，我國僅有的正式書面反對他國提具保留的例子是：我國于1954年11月15日書面反對保加利亞、白俄羅斯、捷克斯洛伐克、匈牙利、羅馬尼亞、蘇聯等國家所作的違背1948年《防止及懲治滅絕種族公約》目的與宗旨的保留。另一方面，中國政府基本上不會對外國政府的保留表示任何態度。這種狀況既說明了中國對于外國政府所提具的保留沒有引起足夠的重視，從而喪失了形成對策的機會，也在一定程度上反映了中國不重視“保留武器”的合理運用。其實，合理合法地反對他國政府提具的保留不但既能維護國家利益，而且還能獲得其他締約國的理解和支持。此外，中國迄今為止沒有任何關于撤回保留的反對、撤回解釋性聲明、對他國的解釋提出反對的實踐。相比較而言，美、英、德、法、俄等國的條約保留實踐，形式多樣，方法靈活，很值得中國學習。例如，英國對1966年《公民權利和政治權利國際公約》共提出16項保留和單方面聲明，其中在簽署時提具了3項保留和聲明，在交存批準書時提具了13項保留和聲明；美國對該公約共提具了5項保留、5項理解、3項聲明；法國對該公約共提具了8項保留和聲明。

最后，中國尚缺乏對于《實踐指南》的深入研究。作為聯合國國際法委員會制定的關于條約保留的示范法，《實踐指南》促使現代條約保留制度獲得了長足的發展，因而具有重要的價值和意義。一些重要的保留問題在《實踐指南》中得到了廣泛的研究和討論。例如，第一，如何區別保留與非保留的單方面聲明；第二，在條約禁止保留時所提具保留的效力；第三，如何區分含混籠統的保留和正常的保留；第四，對于不可克減權利條款的保留、對于習慣法規則的保留、與國內法有關的保留、強行法規則的保留等效力問題；第五，國家繼承條約時保留情況；第六，武裝沖突情況下的保留問題等等。中國亟待深入研究上述重要理論問題并形成自己獨立的觀點。

三、完善我國條約保留制度的總體對策

中國過去一直未對條約保留制度進行過系統的研究和全面的梳理，適逢聯合國國際法委員會通過《實踐指南》設計了細致的保留規則，并給各國提出了很多具體的指導意見，加上中國已有多年的保留實踐經驗，應該利用這一契機，化被動為主動，以《實踐指南》為參考依據，充分借鑒一些發達國家的先進經驗，在符合中國國情的基礎上，做好充分應對。具體來說：

（一）積極探索和解決與條約保留相關的重要理論問題

第一，中國應該協調好條約保留與中國國家責任的矛盾與沖突。作為國際社會交往的基本準則，國際法處于不斷的變化發展之中，其內涵和外延隨著國際形勢的發展而不斷發展。中國的發展必須在國際法的框架范圍內進行，從而既遵循國際法的規范、又充分利用國際法的保障。另一方面，中國承擔著保護其國民生存、發展、安全、健康以及實現全人類的安全、健康、幸福、可持續發展的雙重責任。從形式上看，條約的保留與中國國家責任的承擔似乎存在一定的矛盾之處，即中國通過保留的方式不去承擔應該承擔的責任。但是這種矛盾是可以協調的：首先，從條約法上分析，多邊條約本身就是協調各國意志的產物，由于一些條約的某些規定可能并不符合本國的意志，對其進行保留并不違反條約法的規定。其次，從中國提出保留的具體情況分析，中國主要是針對條約的某一項或某幾項提出保留，對條約的其余大部分都是嚴格遵守的。再次，中國是在恪守《維也納條約法公約》前提下提具保留的。可見，中國對條約保留采取非常審慎的態度。因此，從本質上說，條約保留并不與中國的國家責任相矛盾。

第二，中國應該協調好條約保留與國際社會共同利益的矛盾與沖突。現代社會中的國家利益本身就非常重要。它是衡量一個國家對外政策的最高標準。〔4〕另一方面，共同利益構成了現代國際法的基石，而國際法則體現了國家之間的協調意志。〔5〕顯然，協調各國意志是以各國的共同利益為基礎的。而國際條約本身就是以共同利益為基礎的，國家參加國際條約意味著國家服從共同利益的安排。從表面上看，條約的保留是國家為了維護自身利益所作出的違背共同利益的行為，但是，條約保留與國際社會共同利益的矛盾是可以協調的。首先，國際社會共同利益和國家利益是相輔相成，密不可分的。國家只有積極參與國際社會的活動并在實現共同利益的過程中，才能最大化地獲得國家利益。反之，沒有任何一個國家可以在嚴重違背共同利益的前提下實現本國的利益。其次，由于中國適用不平等條約的歷史太長，中國有關條約保留的實踐仍然處于起步階段，而西方主要發達國家在條約保留領域的研究和實踐已有數百年的歷史。中國既不能對簽署、加入多邊條約完全采取以我為主的策略，遇到與國家利益不一致便一概保留，將自己孤立于主流國際社會之外；另一方面，中國也不能為了適應一時的游戲規則而放棄長遠的戰略利益，對應該提出保留或可以提出保留的機會棄之不用。針對某一多邊條約的某些條款，究竟是保留還是放棄提出保留，影響因素當然很多，針對個案難以完全適用一般理論。提具保留既有政治性考量，也有技術性要求，更有一個度的問題，保留過濫和保留不足皆不可取。〔6〕再次，特別需要指出的是，中國往往是基于國家根本利益的考慮才對條約提具保留的。因此，從本質上說，條約保留并不與中國所承擔的國際社會共同利益相矛盾。

第三，中國應該協調好條約保留與條約完整性的矛盾與沖突。條約完整性包括條約形式完整性與條約實質完整性兩個方面。條約形式完整性是指條約約文附件完整統一，沒有剝離出去；條約實質完整性是指體現條約目的與宗旨的條款以及條約的基本內容保留在條約當中，沒有剝離出來。對于締約國來說，維護條約實質完整性比維護條約形式完整性要重要得多。從形式上看，一國提出的保留破壞了條約的完整性，因為該國可以通過保留的方式不去遵守條約中某些條款的規定，從而使條約中的某些條款被剝離出去。另一方面，條約的保留雖然將一個多邊條約割裂為一系列的雙邊條約，但是保障了多邊條約的普遍參加性，使得多邊條約獲得了更多國家的參加或接受，從而也有利于一國參加或接受多邊條約。特別是，中國提具的保留絕大多數是符合條約的目的和宗旨的，因而是他國可接受的；中國提出的保留基本上沒有引起其他國家的反對。因此，中國提出的保留沒有破壞條約的實質完整性。今后，中國應該更加謹慎地提出保留，特別是應該采取更加客觀的手段或方法去研判保留是否符合條約目的與宗旨的問題。

總之，條約保留問題不是一個孤立的條約法上的問題，而是與中國的國家責任、國際社會共同利益和條約的完整性等問題密切聯系的一個重要問題。我國應該積極探索和解決與條約保留相關的上述重要理論問題，澄清思想上的誤區，從而可以更好地提具保留。

（二）中國改進保留措施的對策

第一，中國應該全面審查和評估已經提具的針對82個多邊條約的保留，該維持的維持，該撤回的撤回，該改進的改進。雖然全面審查評估已有的保留，需要耗費我國較多的時間和“精力”，但是十分必要。60多年來，不僅中國的內部環境和外部環境均發生了巨大的變化，且中國本身也有必要定期回顧審查已經作出的保留，并加以修正。考慮到定期審查保留的必要性，《實踐指南》準則草案（2.5.3）規定：對條約提出一項或多項保留的國家或國際組織應當定期審查各項保留，并考慮撤回已不適用的保留。在這方面，前蘇聯全面審查和評估已有保留的勇氣以及做法很值得中國借鑒。前蘇聯曾經全面評估其作出的保留，其中最關鍵的一步就是根據蘇維埃的法令撤回了關于不承認國際法院強制管轄權的保留。此外，前蘇聯還撤回了針對1948年種族滅絕公約、1966年消除種族歧視公約、1979年消除婦女歧視公約以及1989年酷刑公約的保留。

第二，中國在后續的保留實踐中，應該盡可能地說明保留的理由。說明保留的理由不僅有助于其他締約方理解甚至接受中國所提具的保留，而且還有助于相關國際組織、國家或國際監測機構評估該保留的有效性。此外，《實踐指南》準則草案（3.1.5.5）規定：國家可以基于維護國內法特定規則的完整性而提具保留。對于一些基于國內法作出的保留，如果中國說明所依據的國內法，就比較容易獲得其他國家的接受。

第三，中國應該積極制定關于保留的國內法。就該法的實體內容而言，我國應該明確規定保留的定義與構成要素、保留的決定機關與作出機關、保留的程序、方式與效果等基本的保留問題。就程序步驟而言，我國可以先結合當下正在修訂《中華人民共和國締結條約程序法》的契機，將保留制度補錄其中。等到我國的保留實踐經驗和立法經驗進一步豐富以后，再制定專門的“條約保留法”。

（三） 中國對他國提具保留的對策

中國總體上對他國提具的保留采取比較消極的態度，既沒有明確表示接受，也沒有明確表示反對。根據《實踐指南》準則草案（2.8.2）規定：如果未在規定期間對保留提出反對，該保留即視為被接受。可見，中國的消極態度將會產生默示接受保留的后果。對于一些有損中國利益的保留來說，這種后果顯然是不利的。因此，中國要加強他國提具保留的對策研究。首先，中國有必要認真研究美、英、德、法、俄等大國提具條約保留的國內立法和長期實踐，從而為完善我國的條約保留制度提供參考和借鑒。特別是，中國有必要認真研究美、英、德、法、俄等大國對那些重要的國際公約如《聯合國憲章》、《聯合國海洋法公約》、《公民權利與政治權利國際公約》、《經濟、社會、文化權利國際公約》、《維也納條約法公約》、《維也納外交關系公約》、《維也納領事關系公約》等所提具的保留。由于中國是上述公約的締約國，且上述公約非常重要，中國應該加以重視研究。其次，中國應該全面深入地評估他國保留對中國產生的具體影響，把它們分為：不涉及中國利益的保留、涉及中國利益的保留、嚴重影響中國利益的保留。〔7〕對于不涉及中國利益的保留，中國不必采取任何行動；對于涉及中國利益的保留，中國需要認真研究，提出審慎的對策；對于嚴重影響中國利益的保留，中國應該理直氣壯地提出反對，從而堅決捍衛國家利益。再次，中國應該以《實踐指南》準則草案為依據，采取多樣化的方法或方式應對他國提出的保留。比如，通過發表限制性的解釋性聲明達到保留的效果，或者通過一般性的解釋性聲明僅表達政府的某種態度或立場等等。

（四） 中國關于尚待聯合國大會審議通過的《實踐指南》的對策

聯合國國際法委員會早在1994年就將條約保留列為專門議題，并于2011年通過了《實踐指南》的最終報告。其間，國際法委員會一共開了17屆會議，而中國代表只在8屆會議上針對條約保留報告作了專題發言，一共提出了29條意見，其中支持意見4條，修改意見25條。中國代表所提意見雖然涉及《實踐指南》的20余個條款，但只占其條款總數的10%，而且中國代表提出的修改意見60%以上未被國際法委員會所接受。另一方面，美英法德俄日等大國均積極發言，且在發言和提案數量上遠超過中國。此外，一些小國如羅馬尼亞、新加坡、波蘭等均積極發言，且在提出意見數量方面也超過中國。目前，《實踐指南》正在等待聯合國大會的表決通過。“往者不可諫，來者猶可追”。中國應該抓住這個最后的機會，深入分析《實踐指南》，在研究吃透的基礎上，找出其中與本國利益的交匯點，積極地提出合理的意見或建議，從而最大限度地促使聯合國大會在審議通過《實踐指南》時接受中國的觀點。

〔參考文獻〕

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〔2〕中華人民共和國國務院.中國政府為香港特別行政區適用有關多邊國際條約所作的聲明和保留〔Z〕.中華人民共和國國務院公報，1997，（39）.

〔4〕倪世雄.當代西方國際關系理論〔M〕.復旦大學出版社，2001.258-259.

〔5〕王虎華.國際公法學〔M〕.北京大學出版社，2006.6.

〔6〕傅榮.論條約的保留與中國的相關對策〔D〕.華東政法大學碩士學位論文，2010.34.

〔7〕王勇.條約保留《實踐指南》述論——兼論中國的對策〔J〕.華中師范大學學報（人文社會科學版），2012，（2）.

（責任編輯：何進平）