政府動員型城鎮化政策的困境與反思

〔摘要〕政府動員是公共治理中政策過程的一種重要機制。當下方興未艾的中國城鎮化政策過程帶有明顯的政府動員色彩。然而，對政府動員型城鎮化政策形成的隱秘機制——政府內輸入和公眾認同聚合，卻缺乏理論層面的必要關注。面對城鎮化政策過程中權力精英操控代替公眾價值的困境、虛假公眾認同聚合所催生的“簡單化”的政策邏輯，政府應該在發揮動員機制的特殊功用的同時，著手系統的制度補給與創新。其中的重心主要體現為人本城鎮化的政策基點、農民市民化的利益格局調整、政策公眾參與制度跟進。

〔關鍵詞〕政府動員；城鎮化政策；政府內輸入；認同聚合

〔中圖分類號〕D601〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2014）02-0047-06

〔基金項目〕教育部人文社會科學重點研究基地中國特色城鎮化研究中心重點招標課題“城鎮化戰略的正當性論證”（GJ213107）

〔作者簡介〕余敏江，蘇州大學政治與公共管理學院副教授，博士，江蘇蘇州215123。從普遍意義來看，城鎮化政策關涉公共資源的有限性、政策的正義普適性、集體行動的內在一致性以及傳遞性等問題。因此，對其處境改善之可能性的探討，理應成為政治學研究的主題。問題的關鍵在于，城鎮化過程究竟是現代化進程中自然而然的過程，還是政府需要主動為之、強勢介入的過程？政府動員型城鎮化政策究竟有沒有政治學意義上的合法性？究竟什么樣的城鎮化政策在中國特色社會主義背景下具有“合理性”和“可接受性”？從學理上來說，政府動員涉及現代社會集體行動這一難題，呈現出的是“法治”與“政治”、“法理性權威”與“克里斯瑪權威”、政府對公民的管制邊界等政治學知識之維度的兩難問題。因此，有必要以政府動員中城鎮化集體行動的政策形成機制為核心論域，在政治學知識維度對政府動員進行新視角的分析，以引起城鎮化政策制定者和學者深入理性的思考，進一步完善城鎮化政策體系，提高政策效能。

一、政府動員型城鎮化政策：概念與研究模型

“動員”最初是一個軍事術語，是指“在戰時或國家發生其他緊急狀況時，組織武裝部隊積極從事軍事活動。就其范圍來說，動員是指組織一國的全部資源支援軍事行動”〔1〕。第一次世界大戰后，這個概念在很多領域被使用，泛指集中人力、物力資源為集體服務的任何活動。具體到政府與政治領域，“政治不只是一種和平的政治競爭或行政管理，而是在危機形勢下動員和激發人的資源的一種努力”〔2〕。政府動員主要用于描述政府對公眾行為的某種誘導或操縱，是指政府在一定名義下（一般表現為一定的意識形態旗幟），采用大眾輿論、宣傳教育、典型推介、利益誘導、組織控制等方式，以獲取、集中、配置資源來實現特定目標、任務的行為過程。由此推之，政府動員型城鎮化政策過程，是指政府為使相關社會群體配合城鎮化行動，依賴自上而下的行政體系和動用財政資源，采取各種社會動員方式調動公眾對政府及其決策的認同、支持和貫徹執行，以選擇和制定政策，并賦予實施的過程。概括而言，“危機應對”與“政府直控”構成了政府動員型城鎮化政策的主要特點。政府動員型城鎮化政策模式的優點是能在短期內統一各級官員的思想認識，迅速聚集人力、物力、財力和政策資源，調動各級政府及官員的政治熱情，迅速地主導并推動城鎮化。但缺點在于受制于行政調控資源自身的正當性和合法性問題以及與之相關的身份危機問題。因此，如何詮釋政府動員型城鎮化政策的發生機理，就成了問題的關鍵所在。

這里可以嘗試建立一個簡要的解釋政府動員集體行動形成機制的模型，該模型通過設立政府內輸入和公眾認同聚合兩個變量，來對政府動員型城鎮化政策的一般性進行解釋。在該模型中，第一個變量政府內輸入被認為是城鎮化政策的形成源。政府自上而下地獲取大體上符合社會利益需求的信息，這些信息經過政府主動吸納、綜合并最終轉換成政策輸出。而社會組織無法通過制度化的合法渠道對權力精英群體產生實質性的影響。這一政策模式是一種權威模式，在政府主導型城鎮化政策的形成過程中構成了主導部分。模型中的第二個變量公眾認同聚合是對動員議題的回應。城鎮化政策能否獲得所在區域公眾廣泛而強烈的認同，最終取決于政府動員所激起的城鎮化政策認同情感有效地聚合起來。區域的城鎮化政策認同由小到大、由分散到集中的聚積與融合過程，就是政府動員中的公眾認同聚合。傳播學理論認為，在社會輿論生成的過程中，人們總是試圖判斷自己的意見是否與大多數人站在一邊，以及民意是否會朝贊同他們意見的方向改變，如果他們覺得輿論與自己的意見逐漸遠去，他們就會傾向于保持沉默，結果贊同優勢意見的人數會日益增加。〔3〕權威、說服和交易（認同聚合方式）三個次變量的不同權重和排序，在一般邏輯層面解釋了認同聚合的動因。在城鎮化政策的認同聚合過程中，權威和說服承擔了正面引導的功能，交易則在一定程度上限制了異常意見的表達，三種手段的交互作用，有效地聚合了城鎮化政策認同。

“政府內輸入-公眾認同聚合”的釋義模型可以說是對城鎮化過程中政府動員經驗的抽象。通過這一模型，有力地揭示了自上而下的政府動員型城鎮化政策的發生機理，清晰地展示了威權政體中城鎮化進程中的“發展焦慮”被“問題化”的過程。基于此，對政府動員型城鎮化政策的討論便轉化為對威權政體中政府內輸入和公眾認同聚合的研究。

二、政府動員型城鎮化政策的內輸入困境

每一次政府動員總是緊密圍繞某一特定公共政策而進行的。如果城鎮化政策需要依賴政府動員才能運作展開，那么，始終位于政府動員運作起點的則是政府內輸入議程的建構。所謂“內輸入”，是指城鎮化決策過程中的利益要求不是由政治體系外部輸入政治體系（決策中樞），而是由權力精英自身來進行利益要求的輸入。這種模式所依靠的不是多元決策下的社會互動，而是權力精英的政治折中，它既不同于多元決策模式，也與一般意義上的精英決策模式有區別，其基本特征為：

（一）權力精英承擔了利益聚合與利益表達的雙重功能。在城鎮化政策的形成初期，進城農民的各種利益要求不是由政治體系外部的社會結構輸入到決策中樞，而是由作為“利益代表”的權力精英主動尋求和確認政策問題，代替進城農民或相關社會組織進行政策輸入，是一種典型的自上而下型決策模式。在這種模式中，城鎮化政策不是以進城農民的利益表達和綜合為動力，而是權力精英通過群眾路線的方式來綜合民意，農民當家作主的權利是由權力精英“為民做主”的間接機制實現的。

（二）權力精英著眼于公共利益對不同利益群體的訴求予以體認和平衡。在權力精英內部，并非一個人或一群人拍板城鎮化決策，更不表示城鎮化政策只反映少數權力利益和意志。決策往往是權力精英之間商談、沖突和妥協的復雜過程，正是通過這一過程代表了不同的社會利益要求，該過程主要以“幕后解決”的形式在權力精英內部進行。當權力精英對權力對象隱瞞他的意圖，并且未將所需要的反應明確告訴權力對象時，就是企圖操縱。

（三）權力精英通過多種渠道體察民情民意作為城鎮化政策的依據。這些渠道既包括各種會議、主流媒體報道、批示等正式渠道，也有調查研究、內參信息、智囊建議、政民互通熱線、面對面對話以及人際關系（院外活動）等非正式渠道。其中，個別發動、組織串連與會議發動相結合的方法是最常用的方法。但這不是公開的關于公眾參與的正式制度，這種意見的獲取和收集往往是由政府部門主動發起，其對象和內容是有選擇性的，與公眾自愿地通過一定程序參與政府決策的行為有較大區別。

內輸入機制之所以成為中國城鎮化政策的主導形式，既是缺少民主參與傳統的政治文化延續的必然結果，也是由特定的社會政治環境所決定的，更是與公共資源的有限性有密切的關聯。由于公共資源不可能無節制地使用，所以具有公共服務職能的政府為了照顧轄域中所有民眾能夠均等地享受到公共資源，就必須千方百計地思考一些對策與措施來協調這個公共資源有限性與民眾需求增長性之間的差距。這樣做的一個顯而易見的好處是體現了精英決策的效率優勢，較好地突破了發展中國家在現代化過程中政治不穩定、經濟發展緩慢、執行力弱等難題。然而，這種治理方式的壞處接踵而來，集中反映在以下幾個方面：

一是權力精英理性決策局限所導致的政策“非理性”問題。內輸入決策一般被認為比較符合決策的效率原則。對于內輸入機制效率優勢的分析，主要基于這樣的理性假設：即決策者是具有前瞻性的理性決策者，能把握并適應快速變化的環境，能掌握全部信息，能按照“效率最大化”和“選擇最優化”原則做出正確選擇。但在現實中，由于受到主客觀條件制約，權力精英難以進行理想意義上的理性決策。首先，決策者受自身知識、經驗、能力、偏好以及決策過程中的行為偏差等因素制約，并非無所不能，再加上城鎮化問題本身的復雜性、社會群體間的利益競爭與權力博弈、政策目標彼此沖突等方面的影響，使得全面掌握信息非常困難，權力精英的決策往往在信息不充分的條件下進行。其次，內輸入決策是典型的自上而下型決策，擁有決策權的權力精英對于決策信息了解有限，而最了解情況的基層官員和普通公眾卻沒有決策權，權力精英不得不依賴由上而下的信息收集與自下而上的信息傳輸。由于信息傳遞渠道單一和匱乏，越往高層信息傳遞渠道越狹窄，信息在傳遞中失真、扭曲、遲滯等現象不可避免。決策信息泛濫和短缺并存，一定程度上限制了精英的決策理性，導致盲目決策和決策失誤的事件屢屢出現。最后，內輸入決策往往以行政計劃取代公眾需求，以精英體認代替公眾參與，忽視了公眾需求和偏好，單憑權力精英自上而下的間接性體認，并不能保證城鎮化政策符合公眾需求，也難以克服公共服務供給動力不足的問題。

二是權力精英注意力轉移和部門利益所導致的政策“碎片化”問題。在城鎮化政策制定和實施中，注意力主體與客體的狀態都處在各種不同程度的變化之中。權力精英注意力投送的范疇之廣度及關注信息之敏銳性，取決于權力精英的心智與專業素養；關注的深度與力度取決于權力精英的價值判斷、意志與魄力；關注的持久度取決于權力精英的總體目標戰略、階段目標的變化與責任性，以及相關資源的可持續性；注意力的排序性和轉移性取決于權力精英的價值導向與目標抉擇能力。由于城鎮化政策體系是一個龐雜的復雜體系，權力精英注意力轉移，必然引發動員方式的間歇性和局部性以及相應的城鎮化政策制定的間歇性和局部性，導致城鎮化政策的“碎片化”。同時，同級政府職能部門和地方政府在城鎮化建設中存在利益分割的狀況，地區和部門利益的追逐成為政府官員實現自身利益最大化的重要途徑。“一個地區的政府具有滿足地方官員集團、社會精英、城市居民和國有企事業單位職工的生活福利的動力，它是一個地方獲得強有力的支持和較高權威的重要途徑，因此，地方政府具有實現其自身利益最大化的動力。”〔4〕在有些情況下，地方政府和職能部門行使行政權力的目的主要是利益的爭奪或者是逃避責任，而不是公共利益。與此相關的就是權力行使造成了政策碎片化問題的產生——為謀求額外利益或避免既得利益損失，地區和職能部門會依照自身利益要求，濫設行政規章制度，隨意增加政策“補丁”。

三是權力精英操縱和群眾運動所導致的政策“不持續”問題。權力精英在城鎮化政策內輸入時，往往利用權力文化網絡中的資源，將動員議題象征化、符號化，以隱喻方式對動員進行表達。這些精英猶如表現力十足的藝術家，善于憑借“符號編碼”的技能“施魅”于公眾的注意力、操控公眾的想像力，令公眾情緒高昂、熱血沸騰。〔5〕這些巧妙建構的“施魅術”，將城鎮化政策的價值目標賦以科學性、合理性，從而使人難以拒絕，同時又以強大的政治壓力讓人不敢拒絕。通常而言，政府動員中議題的建構，大多通過政治精英運用法律手段來確認、修改，或者替換公眾價值、道德規范和人際行為準則，從而確保公眾的參加。當議題的合法性比較低時，政府動員“形式”的建構會得到加倍重視。這些形式主要包括：宣傳鼓動、典型示范、象征、〔6〕利益誘導、受訓控制、思想政治工作等。這些形式綜合運用的結果，就使得愿做先進而不愿戴政治帽子以求自保的農民積極分子參與進來，配合政府的城鎮化行動，并主動將其向前推進，以顯示自己的覺悟，獲取對自身更有利的政治優勢，從而使整個動員議題發動不受阻礙地向前推進。由此可見，政府動員型城鎮化政策的政府內輸入，往往不考慮政治學意義上的合法性問題，而是由政府單方面強硬設置后要求公眾參與，所以盡管總是有無以計數的公眾參與到一次次的政治動員中，但其結果卻是公眾是被動員來執行政府的權力精英已經制訂好了的政策，而不是參與制訂政策。〔7〕這種政府權力的滲透與傳輸方式最大的局限性在于脫離了普通民眾的生存理性。雖然由政府動員所激發出來的政治熱情在短時期內有可能會持續高漲，但這種政治熱情由于缺乏可持續發展的動力基礎終究會消磨殆盡。