何謂京津冀協(xié)同發(fā)展？

張利娟+張宏

回顧京津冀區(qū)域發(fā)展的歷史，1986年，時任天津市市長李瑞環(huán)就提出“環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)”的概念，毗鄰而居的京津冀三地萌生了區(qū)域合作的構(gòu)想。然而，30年過去了，京津冀合作發(fā)展依然沒有取得實質(zhì)性進展。

2月26日，習(xí)近平總書記主持召開專題座談會，對京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展提出“七點要求”，明確：“努力實現(xiàn)京津冀一體化發(fā)展，自覺打破自家‘一畝三分地的思維定式，抱成團朝著頂層設(shè)計的目標(biāo)一起做。”

在最高決策層的親自部署下，京津冀協(xié)同發(fā)展被提升至國家戰(zhàn)略高度。自此，京津冀迎來了史上最好的協(xié)同發(fā)展機遇期。

區(qū)域規(guī)劃名稱的變遷

實際上，圍繞京津冀的區(qū)域協(xié)同發(fā)展曾有過多個層次的提法，如首都經(jīng)濟圈、京津冀一體化、環(huán)渤海區(qū)域合作等。國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所副所長高國力向本刊記者透露，“首都經(jīng)濟圈”是以首都北京未來的發(fā)展為主，著力解決北京發(fā)展中的瓶頸問題；京津冀協(xié)同發(fā)展則是把三省市放在更加平等的位置，來解決三省市共同發(fā)展中所各自存在的問題?！澳壳?，首都經(jīng)濟圈規(guī)劃的編制，已有初稿，正在征求相關(guān)部門的意見，下一步是盡可能把天津、河北發(fā)展中遇到的問題放進來，三地發(fā)展兼顧，編制京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃?！?/p>

這一思路是落實習(xí)近平總書記“實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展、打造新的首都經(jīng)濟圈、推進區(qū)域發(fā)展體制機制創(chuàng)新”的指示精神。在2月26日召開的專題座談會上，習(xí)近平指出，京津冀地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈，歷史淵源深厚、交往半徑相宜，完全能夠相互融合、協(xié)同發(fā)展，“京津冀協(xié)同發(fā)展意義重大，要繼續(xù)研究、明確思路、制定方案、加快推進”。

而在更廣泛的層面上，京津冀所在的華北地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)，區(qū)域規(guī)劃比較破碎，區(qū)域發(fā)展進程也明顯滯后于長三角、珠三角。因此，新一屆政府成立后，在2013年6月，國務(wù)院總理李克強召開了環(huán)渤海省份經(jīng)濟工作座談會，提出需要構(gòu)建區(qū)域合作發(fā)展的協(xié)調(diào)機制，以基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、統(tǒng)一市場體系建設(shè)、社會保障制度對接為重點，在區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中取得更大進展。

這一思路明確了環(huán)渤海地區(qū)的規(guī)劃編制方向。高國力表示：“該規(guī)劃已經(jīng)啟動，思路也很明確，內(nèi)圍是首都經(jīng)濟圈，大范圍是環(huán)渤海，包括京津冀、遼寧、山東、內(nèi)蒙古和山西等七個省市自治區(qū)?！币灿袑＜艺J(rèn)為，首都經(jīng)濟圈強調(diào)的是經(jīng)濟輻射作用，而環(huán)渤海地區(qū)規(guī)劃則更側(cè)重區(qū)域經(jīng)濟合作。

跳出區(qū)域看京津冀

“如何看待京津冀協(xié)同發(fā)展？首先，要站在全國區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略背景下來看待?！备邍Ω嬖V本刊記者，在黨的十八屆三中全會上，關(guān)于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略提到了兩個方面：一是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展整體戰(zhàn)略，另一個是主體功能區(qū)戰(zhàn)略。

前者是指我國國土面積太大，區(qū)域差別也大，采取相同的發(fā)展路徑和模式行不通。因此，從改革開放以來尤其是1999年以來，我國形成了四分法的區(qū)域發(fā)展整體戰(zhàn)略，包括東部率先、中部崛起、西部開發(fā)、東北振興。這也是從新中國初期沿海和內(nèi)地二分法、東中西三分法，逐漸演變而來的。而現(xiàn)在，從京津冀協(xié)同發(fā)展到“一帶一路”（“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”），再到長江經(jīng)濟帶，黨的十八大以來，中央提出了多個關(guān)于區(qū)域發(fā)展的新戰(zhàn)略構(gòu)想，我國實施國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略進入關(guān)鍵期。

“站在這個體系下來看京津冀，它其實是處于我國東部率先板塊里面的一個比較有特色的組團?！备邍ΨQ，我國的改革開放是梯度推移式的發(fā)展過程，一方面是從東往西，從改革開放的14個沿海港口城市往中往西；另一方面是從南向北，從海南、深圳、珠海、汕頭、廈門等五大經(jīng)濟特區(qū)，到上海的浦東開發(fā)，最后才到現(xiàn)在的京津冀?！霸谶@兩個梯度推移中，京津冀就處于從北向南的第三個梯度。這也是為什么京津冀發(fā)展相對滯后的一個原因所在?！备邍φf，這就要求我們分析京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展時既要從歷史的角度，又要從區(qū)域全局性的角度來看。

至于京津冀協(xié)同發(fā)展在國家主體功能區(qū)規(guī)劃中處于怎樣的定位？高國力的表述是，國家層面的優(yōu)化改造區(qū)。主體功能區(qū)規(guī)劃在黨的十八大和十八屆三中全會反復(fù)強調(diào)，是我國未來國土空間開發(fā)一個非常新的理念，主要特點是我國的資源環(huán)境稟賦已非常脆弱，很多地方的資源環(huán)境承載能力出現(xiàn)了下降，因此將全國國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，并作為主體功能區(qū)制度加以制定和推行。

“京津冀、長三角和珠三角都被確定為優(yōu)化改造區(qū)域，這些區(qū)域就不能一味追求速度、規(guī)模和總量，而要追求檔次、品位和形象，要在國際競爭中爭取更大話語權(quán)。”高國力強調(diào)，這就要求京津冀進行大幅度的優(yōu)化、轉(zhuǎn)型與提升，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口總量以及空間布局的優(yōu)化與調(diào)整。

北京市委書記郭金龍認(rèn)為，調(diào)整疏解北京城市功能，要處理好“舍與得”的關(guān)系，克服“舍不得”的思想。要放棄發(fā)展“大而全”的經(jīng)濟體系，騰籠換鳥，構(gòu)建“高精尖”的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，使經(jīng)濟發(fā)展更好服務(wù)于城市戰(zhàn)略定位。

而作為京津雙城聯(lián)動的天津市，市委書記孫春蘭表示，天津?qū)⒅塾诔鞘卸ㄎ?，全面加強區(qū)域發(fā)展規(guī)劃編制、高端制造業(yè)分工、京津冀城市群建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護、構(gòu)建現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、推進市場一體化等合作，努力形成新的體制機制。

河北省委書記周本順則表態(tài)，京津冀一體化需要河北扮演什么角色，河北就演好什么角色。京津冀協(xié)同發(fā)展的最大瓶頸是生態(tài)壓力，河北就要強化生態(tài)保障功能；京津冀城市群的最大短板是京津周邊城市不發(fā)育，河北就要改善城鎮(zhèn)層級結(jié)構(gòu)；京津冀協(xié)同發(fā)展的最大難題是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，河北就要構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系；京津冀一體化的基本條件是交通一體化，河北就要承擔(dān)交通疏解功能。

環(huán)保成協(xié)同發(fā)展重要推手

京津冀協(xié)同發(fā)展，環(huán)境污染問題必須解決，這也被三地民眾寄予厚望。今年5月，在京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機制會議上，中央政治局常委、國務(wù)院副總理張高麗指出，要把治理大氣污染和改善環(huán)境生態(tài)作為京津冀協(xié)同發(fā)展的重要突破口，率先在大氣污染協(xié)同防治上取得進展，通過區(qū)域協(xié)同發(fā)展統(tǒng)籌治理大氣污染。

生態(tài)環(huán)境的治理，是京津冀最為緊迫的難題。目前，三地的空氣污染在全國范圍內(nèi)最嚴(yán)重，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年京津冀區(qū)域所有城市PM2.5和PM10年均濃度均超標(biāo)，部分城市空氣質(zhì)量重度及以上污染天數(shù)占到全年天數(shù)的40%。其中，在全國空氣質(zhì)量最差的前10個城市中，河北省占了7個；北京市達(dá)標(biāo)天數(shù)比例為48%，重度及以上污染天數(shù)比例為16%。

周本順在河北省大氣污染防治行動動員大會上曾尷尬地說，習(xí)近平總書記幾次問到這個問題，讓他和河北省省長張慶偉及其他省委常委有一種臉紅、出汗、坐不住的感覺。

習(xí)近平總書記對京津冀生態(tài)環(huán)境的關(guān)注不止在河北省。2014年2月25日，北京正處于霧霾籠罩之下，習(xí)近平就首都更好發(fā)展特別是破解特大城市發(fā)展難題進行考察，并提及要加大大氣污染治理力度。而此后的一天，也即2月26日，習(xí)近平就主持召開了京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展座談會。

河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)副校長武義青認(rèn)為，京津冀協(xié)同發(fā)展已呼吁多年，現(xiàn)在之所以提速，直接動因是生態(tài)安全日益突出，京津冀大氣污染最為嚴(yán)重，且污染變化呈現(xiàn)明顯同步性，污染聯(lián)防聯(lián)治成為當(dāng)務(wù)之急。

京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制，早在2008年北京奧運會期間就已經(jīng)進行了預(yù)演，還取得了成效。當(dāng)年，為了保證北京的空氣質(zhì)量，京津冀等省份的一些污染企業(yè)被迫停工、停產(chǎn)。但有專家認(rèn)為，關(guān)停污染工廠這種一刀切行動不可持續(xù)，甚至?xí)斐煽諝馕廴镜姆磸棧虼藨?yīng)著眼于建立長效的區(qū)域協(xié)作機制，進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級及產(chǎn)能過剩調(diào)整。

國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文表示，京津冀一體化的推手是環(huán)保，而環(huán)保一體化，區(qū)域的權(quán)利義務(wù)要公平均衡，其中河北的作用最為關(guān)鍵，因此應(yīng)當(dāng)建立適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)補償和經(jīng)濟幫扶機制，諸如北京可以把一些高附加值的產(chǎn)業(yè)（第三產(chǎn)業(yè)）流向河北省和天津，以幫助它們彌補淘汰落后產(chǎn)能而蒙受的經(jīng)濟損失。

問題、難點依舊重重

京津冀協(xié)同發(fā)展概念提出已有數(shù)十年，規(guī)劃方案數(shù)易其稿，但始終進展緩慢。其中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)政策、組織協(xié)調(diào)機制、利益共享機制等眾多重大問題，依然是制約京津冀協(xié)同發(fā)展的問題和難點。

“京津冀協(xié)同發(fā)展30年沒有取得實質(zhì)性進展，我認(rèn)為原因是多方面的?！北本┦猩缈圃焊痹洪L趙弘告訴本刊記者，一是缺乏一個超越三省市之上的國家層面的組織協(xié)調(diào)機制，京津冀涉及兩市一省，主體多元、規(guī)格又高，必須要有一個強有力的組織機構(gòu)和協(xié)調(diào)機制；二是存在不少體制障礙，比如三地開展園區(qū)共建等合作，就面臨著GDP核算、稅收分成與共享發(fā)展等問題；三是北京周邊沒有建立起便捷高效的交通通道，尚未形成京津冀合作的1小時通勤圈；四是北京和周邊地區(qū)存在較大的公共服務(wù)落差，北京的人口疏解，必然面臨著戶籍、高考、社會保障等諸多問題。

中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會理事長、中國人民大學(xué)教授孫久文也認(rèn)為，京津冀協(xié)同發(fā)展比珠三角、長三角難度更大的原因在于協(xié)調(diào)難度大、資源吸附強、產(chǎn)業(yè)階段跨度大。特別是京津冀之間產(chǎn)業(yè)跨度大，河北與北京合作缺乏一定基礎(chǔ)，天津與河北之間產(chǎn)業(yè)又有重疊，這就需要從頂層設(shè)計與市場同時發(fā)揮作用。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵分析稱，我國的區(qū)域某種程度上是相互競爭關(guān)系，北京通過絕對的行政權(quán)力和行政機構(gòu)設(shè)置，大量的人才、資源被吸引過來，形成了“環(huán)北京貧困帶”。因此，北京大量的優(yōu)質(zhì)醫(yī)院、教育資源短期內(nèi)不會遷出去，優(yōu)質(zhì)資源增量放緩進入北京則是一種措施，這給未來改善基礎(chǔ)設(shè)施提供了時間。而通過10余年機制建設(shè)的努力，形成協(xié)同發(fā)展、市場主導(dǎo)、政府規(guī)劃的合理機制，是解決京津冀協(xié)同發(fā)展的問題之道。

京津冀怎樣協(xié)同發(fā)展？

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所副所長高國力：

應(yīng)從硬件和軟件兩個方面入手。硬件方面以問題為導(dǎo)向，圍繞突出問題來推進：一是三省市生態(tài)、環(huán)保的聯(lián)防聯(lián)治；二是基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通；三是社會公共服務(wù)設(shè)施的共建共享；四是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，以市場為導(dǎo)向。軟件方面：第一是城市管理，借鑒國際上新加坡、倫敦等的做法；第二是社會管理制度的完備，應(yīng)該聯(lián)網(wǎng)共享；第三是城市規(guī)劃編制，三省市應(yīng)該建立聯(lián)系和通報機制。

河北省工業(yè)和信息化廳廳長王昌：

河北一直在期待與北京的銜接合作，比如交通，京冀之間交通還不便捷，應(yīng)大力發(fā)展城際交通（地鐵、輕軌），促進京津冀三地的互聯(lián)互通。

北京市社會科學(xué)院副院長趙弘：

一是把與首都功能定位不完全一致的部分城市功能、產(chǎn)業(yè)、人口疏解出去，解決北京大城市病，提高北京城市運行效率；二是要建立跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境建設(shè)機制，通過聯(lián)控、聯(lián)動，從整體上改善京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境；三是要建立三地協(xié)同發(fā)展的體制機制，共同把發(fā)展的“蛋糕”做大，共享發(fā)展紅利。

南開大學(xué)濱海開發(fā)研究院常務(wù)副院長周立群：

首先是要做好頂層設(shè)計。其中，一是由國務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)國家總體發(fā)展規(guī)劃和京津冀的戰(zhàn)略布局，制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。二是在區(qū)域內(nèi)部由各省市通過平等協(xié)商構(gòu)建合作機制，協(xié)調(diào)機構(gòu)可由市場協(xié)商自發(fā)形成（如長三角地區(qū)），也可利用政府的權(quán)力自上而下形成。我們希望在京津冀協(xié)同發(fā)展過程中，通過上述兩種形式的結(jié)合產(chǎn)生協(xié)調(diào)機構(gòu)。