對我國大學章程若干問題的法治考量

汪秋慧

摘 要：我國有些大學已經制定出大學章程，但卻千校一面、缺乏各校特色，內容上也有所欠缺。制約我國大學章程建設的主要有大學章程由誰來制定還缺乏共識、大學自治權和行政權的界限難以厘清、大學與師生的法律關系性質尚未明確，教職工代表大會和工會等組織與大學最高權力機構之間的關系尚不清晰等因素。要克服這些制約因素，需要從促使大學章程各具特色、保證相關利益主體成為大學章程的制定主體、理清政府權力和大學自治權界限、明確大學與師生之間法律關系等方面做起。

關鍵詞：大學章程；制約因素；展望

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）09-0079-03

我國雖有眾多大學，但大學章程的建設卻一直未見起色。我國大多數于1995年《教育法》頒布前建立的公立大學長期處于無章程辦學的狀況。近年來，在高校訴訟案件頻發，高校行政化傾向和學術腐敗日益嚴重的背景下，人們開始意識到構建大學章程以實現科學治理大學，對于鞏固高等教育改革和發展成果的重要作用。我國《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》在“完善中國特色大學制度”部分中提出：高校應依法制定章程，依章程管理學校。教育部于2011年11月28日發布并于2012年1月1日起施行了《高等學校章程制定暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），在這些制度的推動下，許多大學紛紛開展章程的試點工作。大學章程作為大學的“憲法”，其重要性不言而喻；同時它作為新生事物，必將面臨較多問題。筆者立足大學章程的制定現狀，并展望未來，希望借此對我國大學章程的建設有所幫助。

一、我國大學章程的制定現狀

（一）章程數量

根據教育部的統計調查，2007年我國共563所高等學校報送了章程或者章程草案，占當時全國高校數的21.1%[1]。1999年《教育部關于實施（中華人民共和國高等教育法）若干問題的意見》提出：在《高等教育法》施行前設立的高校未制定章程的，其章程補報備案工作由其教育主管部門制定規定逐步進行，但至今該文件所要求的所有大學都應制定大學章程的內容卻未能實現。2013年1月1日，筆者在《高等學校章程制定暫行辦法》施行一周年之際，在百度網站上分別以中山大學、華南師范大學、廣東外語外貿大學、廣州醫科大學、廣州大學、華南理工大學、廣東商學院、廣東醫學院、華南農業大學、廣東藥學院、廣東金融學院、南方醫科大學、暨南大學、廣州中醫藥大學為關鍵詞，搜索這些公立高校的大學章程，欲對廣東省的知名高校的大學章程建設情況進行初步了解，發現只有廣東外語外貿大學于2006年1月14日頒布了《廣東外語外貿大學章程》（試行），該校成為廣東省第一所出臺學校章程的高校。廣州中醫藥大學已建立大學章程建設專題網站，該校于2009年根據上級要求啟動《廣州中醫藥大學章程》的起草工作，成立了相關機構，2011年12月形成了初稿（但初稿尚未公布）。由此可見，即使在高等教育資源豐富、變革思想活躍的廣東，大學章程也處于剛剛起步的階段。

（二）現有大學章程的特點

有學者經過對現有大學章程文本進行比較分析后，認為這些章程千校一面、缺乏各校特色；對學校決策機制的規定基本雷同；側重校內的行政管理機制；章程制定、頒布和修改程序缺乏統一規定等特點，筆者贊同此觀點。現有大學章程的特點如下[1]：

一是法律地位不明確。在國外，大學章程作為治校總綱，被認為是大學自治的“憲法”，具有法律效力，是大學的一切活動的依據。但在我國，對于大學章程法律地位的具體規定，在現有法律體系規范中遍尋不得。二是缺乏各高校特色。我國大陸地區現有的大學章程實際上采用的是歸納描述、事后補辦方式：《高等教育法》第28條所規定的高校章程應具備的事項都已被高校列入章程必備內容，除了這些法定內容外，體現學校自身特色的內容不足，這導致章程形式與內容上存在著千校一面的狀況，空洞口號式的原則性規定充斥著各個高校的大學章程，缺乏可操作性，有應付高校評估和上級考核之嫌。三是落實黨委領導下的校長負責制被絕大多數公辦高校都擺放在重要位置，對黨委和校長的分工權限大學章程卻并不十分明確。四是對行政權力和學術權力的界限劃分不明確，導致學術權力和行政權力交錯雜糅，無法厘清。五是對學校與舉辦者各自以及相互之間的權利義務關系，大學章程往往規定的較為原則，缺乏具體的可操作的規范。

二、制約我國大學章程建設的因素

（一）大學章程由誰來制定還缺乏共識

對于大學章程的制定主體，我國法律及相關文件未明確規定。學術界對大學章程制定主體觀點各異，綜合后可分類為單主體說、雙主體說和多主體說。持單主體說的學者認為學校或者教育管理部門是大學章程的制定者。如有學者認為學校成為制定主體是基于委托關系，是由學校成立專門的起草工作小組，負責章程的起草工作；另有學者認為教育行政管理部門應作為制定主體，因為《高等教育法》第27條規定，申請設立高等學校的，應當向審批機關提交章程。這表明章程先于學校存在，所以舉辦者在學校成立前就應該制定[2]。持雙主體說的學者認為是高校和主管部門共同作為大學章程的制定主體。如有學者認為，章程制定主體包括決策主體和起草主體。決策主體是高校舉辦者，起草主體是高校，章程的制定過程是各主體行使自己權力的過程。持多主體說的學者主張教育權利應在政府、社會、高校之間分享并實現制衡，為此，政府、社會和高校都應參與制定大學章程[3]。大學章程作為大學的“憲法”由誰來制定，這事實上決定著大學內部權力分配的走向，這個問題不解決則各個大學的章程將是個難產的過程，或者將僅僅是應付上級考核的應景作品而已。

（二）大學自治權和行政權的界限難以厘清

我國《高等教育法》規定高校擁有7項辦學自主權，但是大學自治權和行政權的界限至今仍難以厘清。比如，高校招生權通常被人們認為是行政權。但《高等教育法》第32條規定，高等學校根據社會需求、辦學條件以及國家核定的辦學規模，制定招生方案，自主調節系科招生比例。該法并未規定入學考試是應該由誰來組織。我們可以輔助性原則（即通過大學自治即能實現公益目的的，國家就沒必要予以干預）來透視高校招生權。十多年來，研究生招生考試中的部分權力，如碩士研究生考試中的專業課命題和閱卷、面試和錄取權下放給各大學，博士研究生考試中的公共課和專業課命題權、閱卷、面試和錄取均下放給大學，從近十年的研究生招生情況來看，縱有不盡如人意之處，但總體而言，高校行使這些權力達到了培養高層次人才的公益目的。既然如此，為何不把研究生招生權完全交由大學自身來行使？本、專科生的招生目前基本上是由教育主管部門掌控，但從近幾年的部分高校自主招生考試試點可看出，高校有能力完成招生這一事關公益的行為。既然如此，為何不把本、專科招生權也交由大學自身來行使？筆者認為，招生權應屬于大學自治權的范疇，大學應有權決定招收何種條件的學生。招生權還只是大學自治權和行政權界限模糊的一個事例而已，像諸如學位證、畢業證授予權是自治權還是行政權，也存在不同意見。大學自治權和行政權的界限難以厘清，因而大學章程在制定過程中要規范的內容也就難以明確。

此外，大學行政化的傾向一直存在。其表現很多，如大學主要領導來源行政化，教育部門官員與校長“交換”頻頻，校長任命被教育主管部門壟斷，其中“985工程”中的38所知名高校由中組部直接管理[4]。由官員而不是大學教授來做校長，更增加了實現大學自治的難度。

（三）大學與師生的法律關系性質尚未明確

公立大學與教師之間是公法關系還是私法關系，在我國臺灣地區尚存爭議。對于教師權益受到學校侵害時應尋求何種救濟途徑，也有爭議[5]。在我國大陸地區，因理論界對大學與教師之間的法律關系性質尚未明確，故《高等教育法》、《行政訴訟法》及其司法解釋都未明確規定教師的權益受到大學侵害時可尋求司法救助，目前只有向教育主管部門申訴這種途徑，由于大學與教育主管部門有千絲萬縷的關系，這種途徑不能完全保障教師的合法權益。從保障教師獲得公平待遇和發展機會的角度來看，大學章程有必要明確大學與教師之間的哪些糾紛可以訴至法院。

對于大學與學生的關系，我國大陸地區從1999年的田勇訴北京科技大學案件之后，學術界研究得較為充分，基本達成共識，認為大學與學生的關系是多重法律關系，包括教育與受教育的關系、民事法律關系、行政法律關系、特別權力關系等。但這些還僅僅停留在學術界研究的層面，目前的法律對此還未明確、全面的規定。為了保障大學生基本權利不受侵犯，大學章程應該對高校與學生在日常生活管理、考試、畢業等各個環節發生的法律關系性質予以明確，對學生入學后的權利義務、大學負有的管理學生權限、學生參與學校管理的權限與程序、學生的權利受到學校侵犯時的救濟途徑等內容做出明確規定。

（四）大學黨委、工會、教職工代表大會、學位評定委員會和大學最高權力機構之間的關系尚不清晰

我國《高等教育法》第39條規定，公立大學實行黨委領導下的校長負責制。校黨委有權決定學校內部機構的設置及其負責人的人選，但法律并未明確校黨委是大學最高權力機構。

在大學內部，教職工代表大會、工會和學位評定委員會是常見的重要組織。但我國《高等教育法》未規定教職工代表大會是大學民主管理的基本形式，它沒有任免學校行政領導的權力，也不是大學的最高權力機構。2001年新修訂的《工會法》規定，大學工會組織的主要職責系以各種方式參與學校民主管理，保護教職工合法權益，協助所在單位辦理好職工集體福利，開展業余文化、學習和培訓活動。由此可見，工會也不是大學教職工參與民主管理的基本形式。我國《學位條例》第9條規定學位授予單位須設立學位評定委員會，但未明確規定委員如何產生。對于大學黨委、工會、教職工代表大會、學位評定委員會和大學最高權力機構之間的關系，現行法律并未規定，但這又是大學章程必須面對的重要問題。

三、對我國未來大學章程制定的展望

雖然我國大學章程的進程存在著制約因素，但是伴隨著《高等學校章程制定暫行辦法》的實施，我國大學章程在自上而下的行政推動力量下開啟了大規模建設。筆者認為，我國大學章程的制定需要妥善處理好以下幾個問題：

（一）促使大學章程各具特色

我國大學章程應借鑒國外大學章程框架體系與內容結構，其既要規定行政權力和學術權力的界限，還應就行政權力和學術權力組成人員的產生方法、決策規則和運作程序作做出規定；不但要規定教職員工及學生的權利與義務，還應規定救濟機制并予以細化，而不僅是原則性規定。這種全面和細化的規范模式在充實學校章程內容的同時，必將形成學校章程的鮮明特色。

（二）保證相關利益主體成為大學章程的制定主體

國外大多數國家和地區都很重視教授作為制定主體的作用。此外，舉辦者或其代理人也會成為制定主體。董事會或理事會也是制定主體的一種類型，有些大學的董事會或理事會中會有教師或學生代表，如在英國，理事會由教師和學生代表、其他院校代表、地方政府代表以及社會各界代表組成[6]。

在我國，如前文所述對于大學章程制定主體還有不同意見。筆者認為無論是已經成立的大學還是以后將成立的新的大學，其章程制定都不能脫離我國實踐。綜觀我國大學章程的制定主體，它們盡管各不同，但通常涉及黨委、教職工代表、校外人士代表以及學生代表。筆者認為，對于公立大學而言，應由與該大學所屬行政機關相對應的人大常委會組建大學章程制定委員會，使其作為章程制定主體。組成該委員會的成員應是與大學有關的利益主體，包括政府官員、該大學的教師、學生、校友、社會民眾（主要包括潛在的學生及其家長）等方面的代表，其中教師應占相對多數，以體現教授治校的理念。對于私立大學，也應成立章程制定委員會作為大學章程的制定主體，該委員會應由舉辦者根據相關法律規定的人員構成與程序進行組建。這樣才能保證大學章程制定的民主性、科學性，并為實現大學自治打下堅實基礎。

（三）理清大學自治權和政府權力的界限

在西方發達國家的大學章程中，政府與高校的關系非常明晰。如美國《耶魯大學章程》規定，其董事會的19名成員中有3名當然委員，即耶魯大學校長、康涅狄格州州長和副州長，政府以派遣官員進入校董事會的方式參與學校管理，并在組織機構設置中設一名副校長專管學校與紐黑文市、康涅狄格州之間事務的處置及學校的外部環境建設[7]。我國高校多為公立大學，雖不可照搬西方模式，但其中的成功管理經驗值得我們借鑒。

從我國《民法》、《高等教育法》的規定和近年來的學生訴高校的司法實踐來看，我國高等學校的法律地位基本明確，即它既是一種民事主體地位，又是行政主體，屬于公務法人。其享有財產權，即對高校財產的占有、使用、收益和法定的處分權，同時享有辦學自主權，即《高等教育法》所明確規定的招生權、專業設置權、科學研究權、教學權、對外交往權、校內機構設置和人事權、資產權等等。但政府是高校舉辦者，高校經費主要來自政府，所以政府對高校仍具有管理權。高校與政府的關系密切，只不過要明確大學自治權和政府權力范圍，做到“政校分開，管辦分離”。政府在行使行政管理權時，不得干涉高校內部事務的處理，不得無視章程的規定強行干涉或剝奪高校辦學自主權，應依法提供物質和政策上的支持與服務，在市場機制作用下在大學之間配置教育資源。

對大學自治權的內容和范圍，我國學術界應在借鑒國外先進經驗的基礎上，在當前大學行政化傾向日益嚴重的背景下，通過百花齊放式的討論和爭論，爭取早日達成基本共識，從而確定大學自治權的應然范圍，這樣才能在大學章程中對大學自治權予以明確規定，大學章程才能成為日后抵制政府不當干涉的“擋箭牌”。

（四）明確大學與師生間的法律關系

對于大學與師生間的法律關系，筆者認為其性質和內容至關重要。大學與師生之間的法律關系的性質，在不同的環節中，如針對學生的招生、學生日常生活、平時考試、畢業證書和學位證書的發放等環節，針對教師的招聘、教師參與大學管理、辭退等環節，是平等的民事法律關系還是行政法律關系，需要由章程具體明確。大學與師生之間法律關系的內容是它們各自的權利義務。對于大學的權利義務，現有的法律已經較為詳細地規定。師生相對于大學而言，處于弱勢地位，因而現實中更為緊迫的是要明確師生的權利義務。高校教師的權利與義務的明確及保障是實現大學自治的重要基礎。就教師的權利與義務規定而言，西方發達國家的大學章程中主要集中在教師參與高校管理的方式、學術權力的行使方式、教師的聘任等方面。如在《康奈爾大學章程》中規定：在學院范圍內，除正式教授外，所有級別的兼職教授、高級講師和講師可直接參與關于學院定位的決議；在系范圍內，兼職教授全程參與雇傭其他較低級別兼職教授的決定，高級講師全程參與雇傭其他高級講師和講師的決定，講師全程參與雇傭其他講師的決議[7]。這些規定就為康奈爾大學教師參與學校管理提供了依據。《澳門大學章程》規定了學術水平評定和核準的程序以保障學術公平和公正[8]。我國的大學章程，對于教師的權利義務，有的已明確列舉，如《合肥工業大學章程》，有的則未有涉及，如《上海交通大學章程》。筆者認為，我國的大學章程有必要借鑒國外大學章程的做法，對教師的權利義務進行明確而具體的規定，特別是在教師參與大學管理的權利方面，賦予教師實質意義上的參與決定權，在教師承擔的義務方面，給予教師寬松的科研環境，避免用行政考核方式對教師的科研進行考核，這樣大學自治才有可能實現，真正的大師也才有可能不斷產生。

對于學生而言，在國外發達國家的大學章程中，大部分都強調學生的平等主體地位，讓學生參與學校管理。如美國加州大學伯克利分校的教務常務委員會由18個委員會組成，它們涉及學校規劃和資源分配、入學注冊、課程教學、教育政策等，每個委員會吸收有學生成員。《密歇根大學章程》規定“校董事會授權校長聽取并解決學生投訴的重要事情”[11]。我國大學章程欠缺學生參與高校管理的規定，因為學生更多地被定位為被管理對象。我國的大學章程可以借鑒國外大學的做法，增加學生權利條款，加強學生參與高校管理的話語權，并賦予學生權利受到侵犯時的救濟途徑，真正實現保護學生的合法權益。

參考文獻：

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[4]王嘉蕎.大學行政化被指存五弊端教授出現人格矮化怪狀[EB/OL]http：//blog.sina.com.cn/s/blog_48a985dd0100gr-

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