關于我國發展土地銀行存在的問題及對策的思考

周志強

【文章摘要】

我國是一個農業大國，“三農”問題始終是國家的根本問題，而農村土地則是“三農”問題的基礎，如何提高農村土地的使用效率、加快農村產業發展、保障農民切身利益，是擺在全社會面前的重要課題。本文試圖從我國農地流轉的現實困境及制約因素入手，探究發展農村土地銀行在實現土地規模經營、推進農村產業化及城鄉一體化道路中的作用，并提出相關建議，以期為促進我國農地流轉市場更好的發展提供一些解決思路。

【關鍵詞】

土地流轉；土地銀行；城鄉一體化

1 相關背景

隨著近年來我國經濟的快速增長，城市第二、三產業的用工需求急劇增加，大量農村青壯年勞動力外出務工，留守在農村搞農業生產的也多為老弱婦孺，導致土地利用率低下，許多土地出現荒蕪現象；部分農民把自家土地委托給鄉鄰或親戚代耕，有的收取少量租金，有的干脆分文不收，由于這些行為大多是通過口頭協商確定，因此導致土地糾紛日漸增多。如此小規模、分散化的生產經營方式已經嚴重不適應急劇增長的各種社會需求。

而隨著農民非農就業比例的提高，一些農民“洗腳上田”，進入城鎮定居，對農村土地的依賴程度日漸弱化。農民大量進城或集中居住后，農業的生產方式怎么適應這種新的變化、農村產業怎樣發展、就業及收入分配等問題都迫切需要解決。在這種緊迫的形勢下，2013年黨的十八屆三中全會發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》及2014年的中央一號文件在城鄉一體化、土地流轉及土地制度改革等方面的政策取得了歷史性的突破，也為建立土地銀行提供了強有力的政策基礎。在諸多學者看來，發展土地銀行是破解我國“三農”問題的必由之路。

2 土地銀行概述

2.1土地銀行的涵義

土地銀行是指主要經營土地存貸及與土地有關的長期信用業務的金融機構。土地銀行具體運作模式是擁有土地所有權的集體經濟組織或農民將土地承包經營權、集體建設用地使用權、以及“拆院并院”之后的宅基地使用權等存入土地銀行，收取土地存入利息，土地銀行再將土地整合劃塊后貸給愿意種植的涉農企業或農戶，收取貸地利息，通過分類整合，零存整貸的方式，加快農村土地流轉，實現了農業產業化和規模化經營。同時土地銀行也可以通過開展發放土地抵押貸款、辦理土地信托業務、發行土地債券等金融業務，有效解決農業發展資金問題，以建立新農村發展長效機制。

2.2土地銀行的作用

一是有助于提高生產效率，降低交易成本，增加農民收入。土地銀行通過完善農村土地流轉市場，可以實現土地資源的優化配置，使土地從邊際收益低的農戶手中集中到邊際收益較高的農戶或企業手里，大大提高了土地的產出率，從而促進農業結構調整，解決家庭聯產承包責任制帶來的分散經營等問題。讓土地規范化的流轉起來，也可以解決拋荒撂荒問題以及農地私下流轉的糾紛和矛盾，農民既可以通過存入土地取得利息，也可以騰出勞動力參與附加值更高的經濟活動，從而得到多重收入。另外，通過土地銀行流轉土地，可以大大降低交易雙方的信息搜尋費用、談判和決策費用，同時土地銀行通過制定規范的流轉合同，可以有效降低監督費用和合約義務履行費用。

二是有助于盤活土地資產，推進城鄉一體化進程。目前農村有許多閑置或者低收益的土地需要盤活增效，而土地規模經營者又需要大量的土地，土地銀行作為兩者的中間人，可以有效銜接雙方的供給和需求。土地銀行通過整理大量細碎的土地，并集中到規模經營者手中，既可以讓閑置的土地產生效益，又可以促進土地的規模化經營，形成確保國家糧食安全的長效機制。而隨著農業產業化的不斷推進，規模經濟也會使越來越多有技術、懂經營及有經濟實力的農民或農業企業對土地的集約經營產生興趣，形成良性循環。同時，大量農村剩余勞動力轉移到城市，又有利于提高城市化水平，逐漸消除城鄉二元經濟結構。

三是有助于解決農村資金瓶頸制約，發揮支農資金效益。在目前新型城鎮化的形勢下，新農村建設需要大量的資金投入，但是大部分商業銀行卻不愿意將資金投向他們認為的高風險低收益的農村產業，造成當前農村資金供求矛盾較為突出。土地銀行通過把農村土地和金融資本結合起來，建立了農民與銀行的新型關系，通過提供土地擔保和抵押貸款增加農業資金投入，通過辦理土地信托業務及發行土地債券等方式籌措社會資金用于發展農業生產，能夠有效改善農村金融生態，建立農村資金造血機制。

四是有助于保持農村社會穩定，實現農村長治久安。土地銀行通過明確界定土地存、貸雙方及土地銀行的責權利，通過村民自治、政府扶持、市場運作及效益吸引等方式，規范土地流轉制度，保護農民的合法權益。農民不用擔心失去土地的產權，可以專心從事非農工作，勞動力資源得到有效流動和利用。農民收入提高，生活水平改善，則能夠更加積極投身于新農村建設，促進農村和諧發展，保持農村社會穩定，實現長治久安。

3 目前土地銀行發展存在的問題

2005年以來，寧夏、四川等地就陸續開展了土地銀行的試點工作，建立了一批農村土地合作社，用于調配當地農地資源的供需矛盾，但截至目前其經營范圍及經營模式未取得突破性的進展，仍然只是一個農地流轉的中介組織，既缺乏融資功能，其他方面的經營活動也很單一，筆者認為這不能算是真正意義上的土地銀行。在筆者看來，目前制約我國土地銀行發展的主要有以下幾個問題：

第一，農村土地流轉尚存在較大的法律障礙。相比政策層面的重視，在法律層面，對于農村土地流轉的規定尚未形成規范的法律體系。依照我國現行法律規定，農地承包經營權及宅基地等的使用權不能抵押，集體建設用地的使用權也處于嚴格限制流轉的狀態。

第二，農村土地普遍存在產權界定不清晰的問題。目前我國法律規定農村土地的所有權人為“農民集體”，一方面這不是一個嚴格法律意義上的組織，另一方面法律對“農民集體”行使所有權的運行規則、權限、程序等沒有明確規定，必然導致責權利的邊界不清，容易產生不同所有權主體之間的沖突、利益分配混亂等問題。同時，目前大部分的農村土地尚未進行頒證，甚至大量存在界址不清及爭議等問題，使得土地流轉喪失了最基本的前提條件。

第三，目前土地流轉一級市場的主角是由各級政府土地儲備機構，代表國家政府行使土地收購、儲備和出讓等職能，政企職能的混合既不利于土地管理職能的實現，也嚴重擠占了土地銀行的生存和發展空間。

第四，土地流轉市場主體結構單一，流轉價格未充分市場化。目前農地的流轉均僅限于當地較小的范圍內進行，土地流轉市場發育不完善，流轉信息不對稱，土地流轉市場結構單一，市場主體的絕大多數為當地農民，許多優秀的涉農龍頭企業未能參與其中，農地流轉價格不能充分反映市場規律，流轉價格不盡合理。

第五，農地流轉風險防范機制不健全，加大了土地流轉的風險成本。生產條件的限制、自然災害的影響、生產要素價格成本的上漲、農產品價格的波動、以及農業保險制度的不完善等諸多因素，都嚴重影響了土地需求方的積極性，阻礙了農業規模化經營的發展。

第六，社會保障制度的不完善，也在一定程度上影響了土地流轉。土地一直以來都是農民賴以生存的基本生產生活資料，多數農民對土地轉出后收入無保障、就業不穩定等存在著較大顧慮。

4 關于發展土地銀行的幾點建議

4.1完善農村土地流轉的相關法律法規

十八屆三中全會以來，中共中央在農村土地流轉的政策層面上為土地銀行的建立和發展提供了強有力的基礎，目前主要在法律層面需要得到進一步的完善。建議對原有的《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》、《農村土地承包法》等相關法律法規進行修訂和完善，并加快制定相應的《農村土地抵押貸款法》及《土地銀行法》等，為我國農村土地金融體系的建立提供法律保障，切實做到土地流轉有法可依。

4.2加快推進農村土地確權等基礎工作

農村土地確權是實現流轉的前提條件，推進確權工作有利于改變農村土地管理基礎薄弱現狀，解決土地權屬爭議，維護農民權益。建議各級政府積極組織推動，全面開展農村土地確權工作，明確四鄰址界，頒發土地權屬證書。只有權屬清晰的土地進入市場才能有效的支撐土地銀行的良性健康發展。

4.3建立土地銀行的組織保障體系

一是在實施基礎制度建立和市場要素盤活后，強力推進國家土地銀行制度的建立，將部分地方政府及其利益集團利用土地開發攫取巨額利益的諸多中間渠道堵死。二是各級農業、國土、司法部門負責土地流轉監督管理、法律咨詢服務、糾紛調解和仲裁等。三是建立專業的農地價值評估征信機構，配合各級國土部門、農業部門、林業部門等對土地進行分級定價，按照土地的地理位置、土地質量、升值潛力等進行分類、評估價值并制定相應合理的級差存儲租金。

4.4完善土地流轉市場，建立合理的流轉價格形成機制

政府應加大政策宣傳力度，鼓勵和支持社會資本、科研機構、院校畢業生到農村舉辦或與當地農村聯辦農業企業，大力發展家庭農場及規模化涉農產業，引導和扶持各類農業龍頭企業發展，從而帶動農村土地流轉市場的發展。各級政府及土地銀行應加大信息共享力度，各方平等協商土地流轉價格，規范土地合約條款，嚴密辦理程序，切實保證農民和貸地企業的權益，確保發生糾紛后有據可依。

4.5建立土地流轉配套政策，完善農業風險防范體系

為保證土地流轉市場的長期良性發展，增強供地農民和貸地企業的信心，土地銀行可以與保險公司合作，開展農業保險業務。同時可以引進相關農業龍頭企業并簽訂戰略合作協議，為土地規模經營者提供種子、化肥等生產資料和技術指導，并保證產品收購底價，這樣便降低了種植戶的銷售風險，調動了土地供求雙方的積極性。

4.6政府加強引導，健全土地補償機制

建議各級政府加強政策引導，可以通過以儲存土地換福利、就業、城鎮廉租房等措施，鼓勵農民將閑置土地或荒山、荒溝等未利用的土地存入土地銀行；加大補償力度，每年在土地出讓金中安排一定的資金，對符合條件的規模經營者以及流轉出土地的農戶給予一定數額的補助；加大金融支持力度，鼓勵農民通過農地使用權抵押取得信貸資金，進行自主創業；擴展非農就業途徑，健全社會保障制度，優先將流轉出土地的農民納入農村養老保險范疇。

【參考文獻】

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