城市最低生活保障制度保障標(biāo)準動態(tài)機制研究

汪婷

(華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院,上海200062)

城市最低生活保障制度保障標(biāo)準動態(tài)機制研究

汪婷

(華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院,上海200062)

上個世紀90年代初，我國城市貧困問題也變得相對突出，我國城市居民最低生活保障制度應(yīng)運而生。為完善城市低保制度建設(shè)，文中通過對2005-2011年最低生活保障標(biāo)準、人均食品支出、人均消費支出、人均可支配收入等數(shù)據(jù)進行二元回歸分析，認為從全國角度出發(fā)城市低保標(biāo)準暗含一種自然增長機制，并對此現(xiàn)象提出針對性的政策建議。

城市最低生活保障制度；二元回歸；自然增長機制

上個世紀90年代，隨著亞洲金融風(fēng)暴的爆發(fā)和經(jīng)濟社會的全面轉(zhuǎn)型，我國城市貧困開始顯現(xiàn)，且規(guī)模發(fā)展速度之快令人始料未及。因而使得城市最低生活保障制度逐步建立，成為我國城市困難群眾基本生活救助體系的核心組成部分。由此可見，城市最低生活保障的目的在于保障城市貧困人口的基本生活，主要保障城市貧困群體最基本的生理需要、安全需要、社會需要（王志斌.我國城市低保線測算的實證研究——基于31個省（市、自治區(qū)）的擴展線性支出法測算比較[D].重慶理工大學(xué),2011）。換言之，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市最低生活保障的標(biāo)準也應(yīng)隨之變化，以確保在新時代、新世紀仍能保障貧困人口的基本生活。

一、城市最低生活保障制度的標(biāo)準研究綜述

經(jīng)過近20年的實踐，我國城市最低生活保障制度逐漸進入成熟穩(wěn)定期。在這段時間里，城市低保制度取得一定成就，同時也存在諸多問題，尤其是在低保標(biāo)準的確定方面。根據(jù)1999年國務(wù)院《城市居民最低生活保障條例》第六條的規(guī)定：“城市居民最低生活保障標(biāo)準，按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所需的衣、食、住費用，并適當(dāng)考慮水電煤（燃氣）費用以及未成年人的義務(wù)教育費用確定”。而此條規(guī)定過于模糊，且缺乏可以參照的計算方法，尤其缺乏城市最低生活保障制度標(biāo)準的動態(tài)調(diào)整機制。

而在學(xué)術(shù)界，不少學(xué)者強調(diào)低保標(biāo)準應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)出與經(jīng)濟發(fā)展掛鉤的動態(tài)調(diào)整機制，以保障低保制度能夠在經(jīng)濟不斷發(fā)展、通貨膨脹嚴峻的時代仍能保障貧困群體的基本生活。2011年5月18日，國家民政部等四部委出臺的指導(dǎo)意見 [2011年5月18日國家民政部等四部委聯(lián)合下發(fā)的《民政部、國家發(fā)展和改革委員會、財政部、國家統(tǒng)計局關(guān)于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》]對方法的解釋更多是標(biāo)準如何制定，而對自然增長或調(diào)整的描述傾向于原方法重新測定，對于低保標(biāo)準的自然增長尚無明確具體的操作方法。

劉偉能（1995）認為每年都應(yīng)考慮物價上揚和居民生活水平提高等因素對低保標(biāo)準進行微調(diào)。徐月賓、劉鳳琴（2006）則提出低保標(biāo)準的具體調(diào)整比例，主要根據(jù)食品、水電煤氣等CPI調(diào)整的比例進而調(diào)整低保標(biāo)準。單玉堂（2007）提出低保標(biāo)準自然增長機制的建立應(yīng)當(dāng)以社會公平和民生為著手點，首先要建立市場評估體系對低保家庭的基本生活所需費用進行客觀評估，其次建立市場預(yù)警機制對與日常生活密切相關(guān)的產(chǎn)品價格進行預(yù)警，最后應(yīng)完善居民臨時救助制度。丁建定（2009）提出低保標(biāo)準調(diào)整機制的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)遵循宏觀、微觀相結(jié)合、低保標(biāo)準與保障基本生活相結(jié)合、基本生活救助與培養(yǎng)獲得收入的能力相結(jié)合、常態(tài)調(diào)整與動態(tài)調(diào)整相結(jié)合、常態(tài)增長機制與動態(tài)補貼機制相結(jié)合等五條基本原則。

由此看來，雖然對城市低保標(biāo)準調(diào)整和制度變動方面的研究頗多，但尚未對低保標(biāo)準自然增長機制進行全面系統(tǒng)的闡釋，也沒有一個較為統(tǒng)一且公認的理論。而我國部分省、市已開始構(gòu)建低保標(biāo)準自然增長機制，所以在前輩們關(guān)于低保標(biāo)準的測定、調(diào)整等方面研究基礎(chǔ)上對我國城市低保標(biāo)準自然增長機制進行研究有著重要意義。

二、城市低保制度發(fā)展現(xiàn)狀

不管是制度設(shè)計理念及目標(biāo)，還是理論研究，城市低保標(biāo)準的測算機制尤其是自然增長機制都是整個制度得以完善的首要任務(wù)，摸清城市低保標(biāo)準的發(fā)展現(xiàn)狀顯得尤為重要。

城市最低生活保障制度建立以來，低保標(biāo)準雖不斷提高，從2005年的每人每月156元提高到2012年的每人每月330元，如圖1所示，2005-2012年低保標(biāo)準持續(xù)上升，且基本上低保標(biāo)準年增長率呈現(xiàn)上升趨勢，2012年較2011年低保標(biāo)準提升近15%。但與人均GDP的增長速度相比，城市低保標(biāo)準增幅太小。全國在建立這一制度時確立的保障線不足100元，到2011年上升到287元/人、月，上升幅度不到3倍，而人均GDP由1993年的2998元增至2012年的35181元，漲了十倍不止。

圖1 2005-2012年城市最低生活保障標(biāo)準情況

除整體保障標(biāo)準過低外，各地保障線之間的差別也很大。2012年全國低保標(biāo)準最高的地區(qū)（滬，505元）和最低的地區(qū)（新疆，200元）之間相差接近2.5倍。相當(dāng)一部分實際生活存在巨大困難但又達不到當(dāng)?shù)氐捅Ｑa助標(biāo)準的邊緣家庭難以成為制度照顧的對象。當(dāng)然，個別地方也出臺了相應(yīng)政策，例如江蘇省個別城市對家庭人均收入高于當(dāng)?shù)乇Ｕ蠘?biāo)準但低于1.5倍的家庭，實行對患重大疾病人員特殊生活保障的救助政策。但從全國看，這畢竟是少數(shù)。

因而，可以發(fā)現(xiàn)，我國城市最低生活保障線過低，可能與最低生活保障標(biāo)準測算方法不合理有關(guān)，未能完全達到城市低保制度設(shè)計的目標(biāo)和理念，保證貧困人民的基本生活。

與此同時，在城市最低生活保障制度設(shè)計之初，低保標(biāo)準應(yīng)與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)。而經(jīng)濟發(fā)展水平的指標(biāo)基本上可以用人均可支配收入、人均食品支出、人均消費支出來衡量，如圖2所示，低保標(biāo)準的年均增長率在2006-2008年低于其他消費、收入等增長率，而在其他年份處于其他三種經(jīng)濟指標(biāo)增長率之間，由此發(fā)現(xiàn)低保標(biāo)準的增長并不穩(wěn)定。

圖2 2005-2011年城市低保標(biāo)準及各經(jīng)濟指標(biāo)增長率

三、自然增長機制研究

為研究城市最低生活保障標(biāo)準是否存在與經(jīng)濟水平相適應(yīng)的自然增長機制，本文將對2005-2011年全國城市最低生活保障標(biāo)準、人均食品支出、人均消費支出、人均可支配收入等數(shù)據(jù)進行處理，采用最小二乘法，通過eviews3.1軟件分別對低保標(biāo)準與其他三個經(jīng)濟指標(biāo)進行回歸分析，其線性關(guān)系如圖3所示。

其中，低保標(biāo)準與人均可支配收入的回歸分析中，自變量均小于顯著性水平0.05，回歸R-sequared樣本決定系數(shù)值為0.983392，擬合程度較好，可以接受。F值為236.8498，對應(yīng)P值為0.000104，說明整個方程通過顯著性檢驗。令y為低保標(biāo)準，xinco為人均可支配收入，可得回歸方程為：

低保標(biāo)準與人均食品支出的回歸分析中，自變量均小于顯著性水平0.05，回歸R-sequared樣本決定系數(shù)值為0.972911，擬合程度較好，可以接受。F值為179.5791，對應(yīng)P值為0.000041，說明整個方程通過顯著性檢驗。令y為低保標(biāo)準，xfood為人均食品支出，可得回歸方程為：

低保標(biāo)準與人均消費支出的回歸分析中，自變量均小于顯著性水平0.05，回歸R-sequared樣本決定系數(shù)值為0.988914，擬合程度較好，可以接受。F值為446.0323，對應(yīng)P值為0.000004，說明整個方程通過顯著性檢驗。令y為低保標(biāo)準，xcomp為人均消費支出，可得回歸方程為：

由于對低保標(biāo)準及人均可支配收入、消費支出及食品支出進行多自變量回歸建模時，由于自變量p值均大于顯著性水平0.05，故而無法得出可信的回歸模型。

通過上述回歸方程I、II、III可以發(fā)現(xiàn)：當(dāng)人均可支配收入增長100元時，全國城市最低生活保障標(biāo)準會隨之上升1元；當(dāng)人均食品支出增加100元時，低保標(biāo)準上升5元；而人均消費支出上升2元。

圖3 城市低保標(biāo)準與人均食品支出、可支配收入、消費支出線性圖

四、結(jié)論與建議

通過對2005-2011年城市低保標(biāo)準發(fā)展情況進行總結(jié)，城市低保標(biāo)準雖然年年增長，但是年增長率與經(jīng)濟發(fā)展增長速度相比，忽高忽低，呈現(xiàn)出不穩(wěn)定的特點。而進一步對2005-2011年全國城市低保標(biāo)準與人均食品支出、人均消費支出、人均可支配收入進行回歸分析，發(fā)現(xiàn)城市低保標(biāo)準與經(jīng)濟發(fā)展之間存在正相關(guān)的線性關(guān)系。因而在設(shè)計我國城市最低生活保障標(biāo)準時可以參考這些影響因素，建立動態(tài)調(diào)整機制。

而為促進城市最低生活保障制度的發(fā)展，更好地為貧困人民服務(wù)，使貧困人民在物價飛漲、經(jīng)濟高速發(fā)展的社會中仍能正常生存，現(xiàn)提出以下兩點建議：

第一，通過城市低保線的必要性和可行性分析，各地低保線與經(jīng)濟發(fā)展水平盡可能相適應(yīng)。從經(jīng)濟學(xué)視角，低保有助于促進結(jié)果公平，以縮小起點不公平帶來的社會差距，并盡量避免由此造成貧困的代際轉(zhuǎn)移；從公共管理視角，低保是現(xiàn)代社會保障體系的第一塊基石，它解除的是困難群體的生存危機，乃是維護社會底線公平的制度安排，并體現(xiàn)著政府的公共責(zé)任和社會的道德良心；從政治學(xué)視角，低保是生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的內(nèi)在需要。我國是一個人口眾多、幅員遼闊、地域特點各異的發(fā)展中大國，各地區(qū)在生活習(xí)慣、消費結(jié)構(gòu)、物價和生活水平上有很大的差異。一方面我們要正視城市低保標(biāo)準的區(qū)域差異，我們應(yīng)該允許這種在經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡狀況下的差距存在，且這種差距存在也是必要的和相對公平的，但同時我們也要注意區(qū)域差異和經(jīng)濟發(fā)展的匹配性結(jié)合，因為經(jīng)濟的發(fā)展并不會自動地消滅貧困問題，一國財富的多寡與貧困問題的解決程度并不必然呈正比，只有國家和社會通過相關(guān)的社會保障制度安排來創(chuàng)造更大的平等，才能緩和乃至消滅貧困。

第二，政府高度重視并結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，建立低保線的統(tǒng)一協(xié)調(diào)調(diào)整機制。政府高度重視同時結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H是構(gòu)建自然增長機制的基礎(chǔ)。通過分析發(fā)現(xiàn)，已構(gòu)建該機制的省、市都把低保等社會救助工作納入黨委、政府工作的重要議事日程，并制定出臺相關(guān)辦法支持低保標(biāo)準自然增長機制的建立，保障其有效落實。低保規(guī)劃資金都列為當(dāng)?shù)刎斦С鍪滓Ｕ戏秶⒘吮容^完善的社會救助工作保障機制。各省、市在制定低保標(biāo)準自然增長機制的前期都進行了深入調(diào)研，對建立低保標(biāo)準動態(tài)調(diào)整機制持積極而慎重的態(tài)度，組織專門人員進行調(diào)研、召開專家研討會、廣泛征求相關(guān)部門的意見，充分結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的實際情況和當(dāng)?shù)氐捅９ぷ鞯木唧w開展情況來確定低保標(biāo)準自然增長機制。

[1]單玉堂.建立低保保障標(biāo)準自然增長機制不能掛在口頭上[J].中國民政,2007,,(10):49.

[2]丁建定.建立合理的城市居民低保標(biāo)準調(diào)整機制的幾個理論問題探討[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版),2009,(6):117-121.

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D632.1

A

1671-5136(2014)01-0014-03

2014-03-01

汪婷(1989-),女,湖北武漢人,華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院社會保障研究所研究生。研究方向:社會保障政策與實務(wù)、社會保障理論等。