我國績效預(yù)算的現(xiàn)狀及發(fā)展方向

曹慧娟

摘要：實行績效預(yù)算，通過績效評估來衡量政府各部門的成績，已成為一種世界性的潮流。我國預(yù)算管理改革尚處于初級階段。美國項目評價工具（PART）通過一套標(biāo)準(zhǔn)化問卷，衡量預(yù)算結(jié)果，提供了大量績效信息。本文通過介紹美國項目評價工具（PART）在方法，過程控制以及執(zhí)行效果等方面的優(yōu)點，為我國今后推行績效預(yù)算管理提供改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：績效預(yù)算 PART 啟示

從1999提出的部門預(yù)算改革到2004年財政部出臺《中央部門預(yù)算支出考評管理辦法（試行）》，再到十八屆三中全會的公報中明確指出要改進(jìn)預(yù)算管理制度，我國對預(yù)算績效改革的努力從未間斷過。但是從實施現(xiàn)狀來看，效果并不理想。而布什政府提出的美國項目評級工具（以下簡稱PART）取得了比較理想的結(jié)果。本文通過介紹PART應(yīng)用方法，并且比較了我國預(yù)算績效考評方式和PART的區(qū)別，以此探索現(xiàn)階段我國績效預(yù)算改革實施過程中存在的問題，并給出一定的改進(jìn)建議。

一、我國績效預(yù)算發(fā)展現(xiàn)狀

新中國成立以來，預(yù)算體制改革發(fā)展主要分為四個階段：統(tǒng)收統(tǒng)支的高度集權(quán)體制（1949-1952），統(tǒng)一預(yù)算、分級管理的預(yù)算體制（1953-1978），劃分收支、分級包干體制（1980-1994）以及至今的分級分稅預(yù)算體制。有的學(xué)者同時認(rèn)為按照預(yù)算專家凱頓的預(yù)算模式，1999年之前，中國處于“前預(yù)算時代”——收入汲取高，公共責(zé)任以及行政控制都比較低。總之，在未實現(xiàn)改革開放之前，計劃經(jīng)濟(jì)占主體地位，預(yù)算的價值不大。隨著改革開放的到來，市場經(jīng)濟(jì)體制下高效有序的預(yù)算體制形成刻不容緩。我國政府在1998年開始進(jìn)行預(yù)算體制改革，提出國庫集中收付制，政府采購制以及部門預(yù)算。國庫集中收付制，政府采購制都體現(xiàn)出了嚴(yán)格的投入控制特點，但是缺乏對發(fā)展、產(chǎn)出結(jié)果的考量，預(yù)算的產(chǎn)出需要管理者高度責(zé)任感和極強(qiáng)的道德約束，但是“美德”并不可靠，社會需要建立監(jiān)督措施，提高預(yù)算的產(chǎn)出效率，因此對預(yù)算的績效評價顯得尤為重要。

績效預(yù)算最早體現(xiàn)在1912年美國聯(lián)邦政府總統(tǒng)塔夫特提出的政府管理理念——“政府支出應(yīng)與他們提供的成果聯(lián)系起來” 。這一理念強(qiáng)調(diào)了政府對社會的有作為。2011年在財政部發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》中指出，績效預(yù)算是指預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果。預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。它強(qiáng)化政府預(yù)算為民服務(wù)的理念，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果。我國預(yù)算管理改革尚處于初級階段。另外指導(dǎo)意見中明確提出了預(yù)算績效管理流程，分別是績效目標(biāo)管理，績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理，績效運行跟蹤監(jiān)控管理績效評價實施管理。

雖然財政部明確給出了績效流程，但是其中的對結(jié)果的明確量化評價仍舊存在欠缺；除此之外，預(yù)算績效結(jié)果缺乏公眾的監(jiān)督。而美國于21世紀(jì)提出的PART，則充分體現(xiàn)了“預(yù)算項目的績效都是可測度的，而且也是可以改善的”的設(shè)計理念，其可以作用于“績效評價實施管理”和“反饋及應(yīng)用管理階段”，可以為我們所借鑒。

二、美國績效預(yù)算重要成果——PART

上世紀(jì)七八十年代，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，國際競爭的加劇，西方發(fā)達(dá)國家紛紛開始進(jìn)行“新公共管理”，其中預(yù)算績效管理是其中重要內(nèi)容之一。美國于1993年出臺了《政府績效與結(jié)果法案》（GPRA），為PART的出現(xiàn)奠定了法律基礎(chǔ)。布什政府接著在2001年推出總統(tǒng)管理議程，而PART正是為實現(xiàn)預(yù)算與績效的整合而實施的核心舉措，美國行政管理和預(yù)算局（以下簡稱OMB）將其視為實現(xiàn)GPRA的交通工具。PART通過一套標(biāo)準(zhǔn)化問卷，衡量預(yù)算結(jié)果，以達(dá)到量化預(yù)算成果的效果。

PART的使用主要包括以下幾個部分。

第一部分，選擇評估項目，OMB對項目歸類。將項目歸為七大類，直接聯(lián)邦項目（Direct Federal Program），競爭性補(bǔ)貼項目（Competitive Grant Program），管制性項目（Regulatory-Based Programs），資本資產(chǎn)和服務(wù)獲得性項目（Capital Assets and Service Acquisition Program），信貸項目（Credit Program）以及研發(fā)項目（Research and Development Program），分類/公式化補(bǔ)貼項目（Block/Formular Grant Program）。OMB的預(yù)算審查官和機(jī)構(gòu)項目計劃和預(yù)算辦公室是評價主體，確定評估項目及類型。

第二部分，設(shè)計問卷內(nèi)容，主要包括對項目目標(biāo)和設(shè)計（20%），戰(zhàn)略規(guī)劃（10%），項目管理（20%）以及項目結(jié)果（50%）的評估，括號內(nèi)是不同評估內(nèi)容所占權(quán)重。在不同的評估內(nèi)容中，設(shè)置績效指標(biāo)，具體包括結(jié)果指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)以及效率指標(biāo)。結(jié)果指標(biāo)是對項目所期望實現(xiàn)效果的描述；產(chǎn)出指標(biāo)描述一定時期內(nèi)某項活動的水平。而效率指標(biāo)反映了經(jīng)濟(jì)有效的需求，對資源的有效管理和利用，已達(dá)到項目的預(yù)期結(jié)果。此指標(biāo)可以細(xì)化為結(jié)果效率，產(chǎn)出效率以及投入生產(chǎn)能力。其中投入生產(chǎn)力是項目的結(jié)果或者產(chǎn)出和項目投入的比率。這一部分是PART的核心內(nèi)容。OMB在《PART指南》中對問卷的內(nèi)容作了具體的規(guī)定，明確指出結(jié)果指標(biāo)是反映公眾受益的最基本的指標(biāo)，盡量將產(chǎn)出指標(biāo)向結(jié)果指標(biāo)轉(zhuǎn)換。

第三部分，回答問卷，評分分級。項目負(fù)責(zé)官員給出答案，并且提出對答案的解釋和證據(jù)。預(yù)算審查官根據(jù)材料給出最終得分。需要強(qiáng)調(diào)的是，每一個給出的答案，都需要提供滿足《PART指南》中要求的佐證材料，并且材料要明確有序。根據(jù)加權(quán)平均法計算出最后得分，得分采用滿分制。所有項目被分為5個等級：100—85分，有效；84—75分，中等有效；69—50分，合格；49—0分，無效；結(jié)果無法顯示（Results not demonstrated）。“結(jié)果無法顯示”比較特殊，其含義是該類項目尚未開發(fā)出可接受的績效指標(biāo)或搜集到的資料難以判斷其表現(xiàn)。endprint

第四部分，結(jié)果公示。績效評估結(jié)果以及針對結(jié)果提出的改進(jìn)計劃都會在網(wǎng)上公示。納稅人可以通過該渠道了解預(yù)算的執(zhí)行情況。詳細(xì)的項目公示不僅對預(yù)算執(zhí)行著形成了強(qiáng)有力的監(jiān)督，并且促進(jìn)了績效文化的建設(shè)，提高了績效信息的可及性。

三、PART對改進(jìn)我國績效預(yù)算的啟示

（一）提高績效信息透明度，易于理解

2004年，財政部出臺了《中央政府投資項目預(yù)算績效評價工作指導(dǎo)意見》（中央政府投資項目主要指中央預(yù)算內(nèi)基建資金和國債項目資金），其中明確績效預(yù)算指標(biāo)分為兩大類：定性指標(biāo)和定量指標(biāo)。定量指標(biāo)包括社會效益指標(biāo)，財務(wù)效益指標(biāo)，工程質(zhì)量指標(biāo)，建設(shè)工期指標(biāo)等。在部分大類指標(biāo)下分設(shè)小指標(biāo)以對合理衡量結(jié)果。定性指標(biāo)指無法通過數(shù)字計算分析評價內(nèi)容，而采取對評價對象進(jìn)行客觀描述和分析來反映評價結(jié)果的指標(biāo)。在對結(jié)果評估完成后，需要上交中央政府投資項目預(yù)算績效評價報告。而PART采用的是問卷調(diào)查的方法。這兩種方法最大的不同在于對結(jié)果績效的描述不同。問卷調(diào)查的方式使得結(jié)果更加通俗易懂，使得公示更加有意義。在政府門戶網(wǎng)站搜索“績效預(yù)算”，雖然可以看到部分省份公布了年度預(yù)算執(zhí)行情況，但是過于籠統(tǒng)，這使得結(jié)果公示缺乏意義。而PART的結(jié)果公示則更加詳盡，每一份績效報告都有摘要版和詳情版，通俗易懂，這與其采用問卷方式評估預(yù)算的方式密不可分。

因此，政府對預(yù)算結(jié)果的公布應(yīng)當(dāng)做到詳細(xì)通俗，不僅要包括指標(biāo)的完成情況，還應(yīng)當(dāng)加入充分的解釋。另外對該項目后續(xù)的運行及改進(jìn)狀況都應(yīng)當(dāng)公示。公示績效結(jié)果不僅促進(jìn)了預(yù)算執(zhí)行方資金運用效率的提升，也增加了政府公信力，而這兩點都是目前政府所著重需要改進(jìn)的方向。

（二）關(guān)注項目結(jié)果

PART在計分權(quán)重中，項目結(jié)果占到50%。這表明其著重關(guān)注于預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的評估，而我國對預(yù)算的執(zhí)行控制相對比較嚴(yán)格。從項目的審批，資金的撥付，再到結(jié)果的評估都受到嚴(yán)格的控制。這種全面掌控性的預(yù)算是我國預(yù)算體制發(fā)展至今的產(chǎn)物。但是，我們不能忽視其所帶來的弊端，詳盡的傳統(tǒng)分項排列式撥款項目導(dǎo)致資金分配缺乏靈活性，這種“嚴(yán)格”不利于績效目標(biāo)的實現(xiàn)，這就是政府公共部門中的“目標(biāo)取代”現(xiàn)象。“目標(biāo)取代”是指組織成員把遵守規(guī)章制度作為目標(biāo)本身而不是手段。在績效預(yù)算的改革中，各國都不同程度地增強(qiáng)了各部門執(zhí)行預(yù)算中的靈活性，使其能根據(jù)情況變化及時進(jìn)行調(diào)整。并按照績效評估的結(jié)果，給真正重要而且效率高的部門以更多的預(yù)算撥款。另外，一些國家還改變了對節(jié)余資金的處理辦法，將它留給部門，結(jié)轉(zhuǎn)下年使用。這些經(jīng)驗都是值得我們借鑒的。當(dāng)然，這種放松的預(yù)算制度的引入時有嚴(yán)格的條件和前提的。西方國家預(yù)算績效管理體制的發(fā)展相對比較成熟，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及相應(yīng)的法律建設(shè)方面都先于我國，因此如何在“嚴(yán)格投入”和“高效產(chǎn)出”之間找到平衡仍是我國績效預(yù)算改革的重要點。

四、結(jié)束語

我國目前仍處于績效預(yù)算改革初級階段，在指標(biāo)設(shè)置的完整性以及績效結(jié)果公示等方面扔存在問題。相關(guān)部門可以借鑒美國PART成果以推動預(yù)算體制改革，提高預(yù)算資金的使用效率，逐漸把“控制”的重心向“產(chǎn)出”轉(zhuǎn)移。除此之外，值得我們注意的是，PART雖然能夠提供海量的績效信息，對績效信息的適用仍舊十分有限，PART只履行了它的第一步職能。我國也明確指出要依據(jù)預(yù)算績效信息，優(yōu)化投資方向、加強(qiáng)資金管理、改進(jìn)資金撥付方式，進(jìn)一步提高投資效益。但總之，預(yù)算績效信息的形成是基礎(chǔ)工作。

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