中國區域性稅收優惠政策發展展望

摘要：改革開放以來，我國區域性稅收優惠政策不斷變化和發展，在不同歷史階段政策的著力點不同。多年的政策實施使其區域效應明顯，主要表現為：東部地區經濟快速發展；區域間發展失衡加劇；內陸開發區蓬勃發展。未來，我國區域稅收優惠會與產業性稅收優惠相結合，優惠力度合理適度，優惠重點由東部轉移到中西部，適當下放稅收優惠政策權限，加強稅收優惠管理等，以實現區域協調發展的目標。

關鍵詞：區域性稅收優惠政策；產業稅收優惠；區域效應；地方政府稅收權限；區域經濟政策；區域發展戰略；稅收激勵；稅式支出制度

中圖分類號：F812.422 文獻標識碼：A 文章編號：1007-2101（2014）03-0058-04

一、區域性稅收優惠政策的歷史演進

區域性稅收優惠政策是選擇特定地區給予某些納稅人一定的稅收激勵和照顧的政策。改革開放30多年來，區域性稅收優惠政策作為我國宏觀調控的一個重要工具，隨著國家區域經濟發展戰略的改變而不斷變化，在不同的發展階段有著不同的政策著力點。

（一）1979—1999年區域性稅收優惠政策

改革開放后，我國實行非均衡區域經濟發展戰略，區域布局采用傳統三分法，即把我國劃分為東部、中部和西部三大區域。其中，東部沿海地區實行率先發展戰略，首先設立了深圳、珠海、汕頭和廈門4個經濟特區，隨后開放14個港口城市，開辟沿海經濟開放區，20世紀90年代初又重點進行了浦東新區的開發與開放等。這一時期我國稅收優惠政策強調效率優先并呈現兩個特點。第一，稅收優惠以涉外優惠為主。改革開放初期，我國經濟發展資金缺乏，稅收優惠政策的目標主要定位在吸引外商投資，稅收優惠側重于對外商投資企業和外國企業的優惠。優惠依據主要是1980年開始實施的《中外合資經營企業所得稅法》、1982年開始實施的《外國企業所得稅法》，1991年兩者合并為《外商投資企業和外國企業所得稅法》。優惠對象主要是對設立在經濟特區、高新技術開發區、經濟技術開發區等特殊區域的外商投資企業和外國企業。這一時期的稅收優惠幅度較大，涉外企業的名義稅率為33%，實際稅率僅為12.9%[1]。第二，稅收優惠多集中在東部地區。1984—1993年，我國陸續頒布一系列稅收優惠法規，設計形成了“經濟特區—經濟技術開發區—沿海經濟開放區—其他特定地區—內地一般地區”的多層次涉外稅收優惠格局[2]。由于地理位置優越，我國大部分經濟特區、經濟開放區集中在東部，東部地區充分享受了稅收優惠，其平均稅負明顯低于其他地區。據統計，1991—1995年東部地區的12個省份中，除廣東省（8.92%）達到全國平均稅負水平（8.81%）外，其余省份的年平均稅負均低于全國水平[3]。受優惠政策影響，這一時期的外資大部分投向東部地區，截至1999年底，投向東部地區外資占累計投資的86%。

（二）1999—2008年區域性稅收優惠政策

隨著經濟發展，我國綜合國力明顯增強，東部地區經濟增長迅速，區域間發展差距也越來越大。于是，國家重新調整了區域發展戰略，由區域非均衡發展戰略轉向區域協調發展戰略，將區域經濟布局劃分為四大經濟板塊，即東部、中部、西部和東北老工業基地，并于2000年開始實施西部大開發戰略，2003年作出了振興東北老工業基地的戰略部署，2004年提出了中部崛起戰略。與此同時，國家區域經濟政策目標也逐步調整到促進地區協調發展上來，稅收優惠政策開始強調公平并作出了相應調整。這一時期新出臺的區域稅收優惠政策的主要特點表現在如下兩個方面。第一，以內陸地區內資企業優惠為主。適應西部大開發戰略要求，2001年財政部、國家稅務總局、海關總署聯合出臺了《關于西部大開發稅收優惠政策問題通知》，實施“對設在西部地區國家鼓勵類產業的內資企業減按15%的稅率征收企業所得稅”等一系列稅收優惠[4]。2004年，適應振興東北老工業基地的要求，東北地區首先試點增值稅由生產型向消費型的轉型；財政部、國家稅務總局聯合出臺《關于落實振興東北老工業基地企業所得稅優惠政策的通知》，對東北地區老工業企業實施縮短無形資產攤銷期限、擴大企業研發經費加計扣除范圍、提高固定資產折舊率、提高計稅工資稅前扣除標準等優惠政策，減輕了企業所得稅負擔[5]。第二，區域優惠與產業優惠相結合。這一時期的區域稅收優惠另一個明顯特點就是注重與優惠地區的產業發展相結合。在東北地區，裝備制造業、石油化工業、冶金工業、船舶制造業、汽車制造業等行業首先試點增值稅轉型，充分考慮了該地區的產業特色；在西部大開發中，稅收優惠重點放在交通、電力、水利、郵政、廣播電視企業，以及對保護生態環境、退耕還林還草產出的農業特產收入免征農業特產稅[6]，這些都充分考慮了西部地區產業特征及其發展需求。

（三）2008年至今區域性稅收優惠政策

2008年以來，在區域協調發展戰略思想指導下，我國區域經濟布局出現了新變化，不再局限于原有的四大經濟板塊，而是對其進行細化，形成了30多個經濟區，并出臺了相應的國家戰略的區域發展規劃。這意味著我國區域政策單元發展為小尺度區域政策，更加具有針對性。目前，從南到北、由東向西、從沿海到內地，新的區域經濟版圖逐漸成型，僅在“兩縱兩橫”經濟帶上就有關中—天水經濟區、成渝經濟區、皖江城市帶、武漢城市群、中原經濟區和長株潭經濟圈等，圍繞這些發展規劃，各省（市）先后頒布實施了一系列具有區域特色的稅收優惠政策。這一時期的稅收優惠政策主要有兩個特點。第一，區域性稅收優惠逐漸淡化。盡管各省（市）大多出臺了促進經濟區發展的稅收優惠政策，但這些政策卻是在原有稅收優惠政策基礎上的整合與明確，或是在省級政府稅收權限范圍內給予一定的稅收優惠，中央政府很少出臺新的稅收優惠政策，而是強調貫徹落實現有優惠政策。如中央對浦東新區綜合配套改革沒有出臺一條稅收優惠政策，中原經濟區、武漢經濟圈也沒有出臺國家層面的稅收優惠政策。當然，對部分新試驗區繼續給予少量的稅收政策支持，如2011年起對廣東省橫琴新區符合條件的企業減按15%稅率征收企業所得稅，但可明顯看出，優惠的幅度和范圍并沒有新突破。第二，產業稅收優惠導向明顯。這一時期，稅收政策逐漸轉移了區域性優惠導向，以產業優惠為主，區域優惠為輔。2008年我國正式實施了新的《企業所得稅法》，該法明確規定：“國家對重點扶持和鼓勵發展的產業和項目，給予企業所得稅優惠”，充分顯示了產業優惠為主的政策導向[7]。

二、區域性稅收優惠政策的區域效應

（一）東部地區經濟快速發展

事實證明，稅收優惠政策有效推動了東部經濟快速發展，配合了東部地區優先發展戰略實施。首先，稅收優惠政策吸引了大量外商投資。據統計，我國90%以上的外資集中在沿海12個省份。外資的進入為東部地區引進了國外先進技術和現代企業管理經驗，對東部經濟發展起到了非常重要的作用。其次，稅收優惠政策提高了東部地區的資金收益率。高收益率增強了企業資金積累能力，刺激了民間投資。1980年至今，東部地區集體經濟的投資是西部的9.27倍，個體經濟的投資是西部的3.74倍。第三，稅收優惠政策推動了東部地區能源、交通、機場、港口、碼頭等基礎設施項目建設，改善了投資環境。

（二）區域間發展失衡加劇

整體來看，我國稅收優惠主要集中于東部的經濟特區、經濟開發區、經濟技術開發區等，目前這一格局并未改變。盡管國家對中西部老少邊窮地區和民族自治地區也有優惠規定，但力度和執行效果都遠不如東部地區，由此導致我國區域間差距明顯并呈不斷擴大態勢。從區域發展的絕對差距來看，2010年東部地區的人均生產總值分別是中部、西部、東北地區的1.91倍、2.06倍、1.35倍，城鎮居民人均可支配收入分別是1.46倍、1.47倍、1.46倍，農民人均純收入分別是1.48倍、1.84倍、1.27倍。

（三）內陸開發區蓬勃發展

仿效東部沿海地區的發展模式，我國內陸地區陸續設立經濟技術開發區、高新技術開發區等。依據相關稅收法規，這些區域享受相應的稅收優惠政策，在這些政策催生下，開發區從無到有、從少到多、從小到大，不斷成長。截至目前，我國擁有88個國家高新技術產業開發區；擁有國家級經濟技術開發區131個，省級開發區776個，地市級近千家。2010年納入統計的90個國家級經濟技術開發區實現地區生產總值26 849億元，財政收入5 627億元，稅收收入4 650億元，實際利用外資金額306億美元；2011年，我國88家高新技術開發區實現營業總收入13.16萬億元，工業總產值增加了2.74萬億元。據估計，國家級開發區經濟總量占所在城市GDP比例的平均值為13%，區內產業結構中服務業比例平均達23%，其開放水平占據當地高點[8]。

三、區域性稅收優惠政策效應的成因

（一）優惠受惠面由窄到寬

一般而言，優惠政策的受惠面越窄，政策效應越突出[9]。我國區域稅收優惠從最初的僅限于經濟特區，逐步擴展到沿海經濟開放區、其他特定地區、內地一般地區，受惠面放寬，優惠范圍擴大，優惠政策逐漸演變成普惠制。由此，早期政策效果較為明顯，東部沿海經濟發展迅速。

（二）內陸地區優惠力度不大

首先，西部優惠政策實際是東部優惠政策的遷移，而且總體優惠水平低于東部。由于缺乏獨有的稅收優惠政策，西部地區難以發揮自身資源優勢和產業優勢[9]。其次，東北地區稅收優惠具有短期性質。如東北試點的增值稅由生產型向消費型轉變，但隨著之后在全國范圍的推廣，其優惠自然消失。再次，缺乏針對中部地區的稅收優惠。盡管國家在2004年提出了實施中部崛起戰略，但始終沒有出臺專門針對中部地區的稅收優惠政策。中部地區享受的稅收優惠政策絕大部分屬通用型的，主要有高新技術產業開發區、經濟技術開發區、沿江開放城市和內陸開放城市的稅收優惠及貧困地區的稅收優惠等[9]。

（三）地方政府稅收權限較小

當前，我國稅收優惠管理權限過分集中，地方政府只有執行權、征收權和極小范圍內制定補充規定的權力，絕大部分稅種的立法權、開征停征權、稅目稅率調整權、稅收減免權等均高度集中在中央[10]。又由于中央政府早期把有些權限以優惠政策方式賦予了東部地方政府，所以相對而言，中西部和東北地區的地方政府稅收權限更小。

（四）直接優惠為主的稅收優惠方式

直接優惠具有透明度高、激勵性強的特點，主要包括免稅期、降低稅率、直接減免等，但其受益對象具有局限性，主要是那些已經和能夠獲得收益的企業。間接優惠主要表現為對企業稅基減免，強調事前調整，通過對企業固定資產實行加速折舊、投資抵免等措施來調低稅基，達到優化產業結構的目的。早期稅收優惠的目的主要是吸引外資、發展東部加工產業，采用直接優惠方式效果良好。在區域協調發展戰略條件下，中西部地區資金密集型和技術密集型項目較多，間接優惠方式效果較好。現行稅收優惠政策雖然已經加強對于加速折舊等間接優惠方式的運用，但仍然以直接優惠方式為主，占到了整個優惠政策的95%以上。

四、區域性稅收優惠政策發展展望

1. 區域性稅收優惠政策目標明確。區域稅收優惠屬于區域經濟政策的重要內容，應服從服務于現階段我國區域發展戰略。國家“十二五”規劃明確指出，要促進區域協調發展，“堅持把深入實施西部大開發戰略放在區域發展總體戰略優先位置，給予特殊政策支持”“全面振興東北地區等老工業基地”“大力促進中部地區崛起，發揮承東啟西的區位優勢，改善投資環境”等。所以，現階段我國區域性稅收優惠政策的基本目標是逐步縮小收入分配的地區差距，實現各地區的共同繁榮，促進不同地區發展具有比較優勢的產業，實現地區間國民經濟的協調發展。

2. 區域性稅收優惠力度合理適度。稅收優惠是把“雙刃劍”，其使用應當科學合理、規范適度。第一，稅收優惠過度，亂開減免稅口子，就必然沖擊財政收入，導致國家財力不足，直接影響社會再生產。第二，較多的區域稅收優惠政策會破壞現行稅制所形成的公平性、規范性和統一性。第三，在存在稅收優惠的條件下，經濟主體會較多地考慮稅收經濟利益，從而使一些經濟要素可能長期滯留在低效率但能獲得稅收優惠收益的行業或項目中，這不利于資源的有效配置，一定程度上存在著對市場經濟的扭曲。第四，從各國協調區域經濟發展的實踐看，轉移支付、投資補給等直接的財政手段已經被證明是負面作用較小而有效的措施，區域稅收優惠政策只能作為一種輔助政策手段運用，其范圍和力度要加以限制。

3. 區域性稅收優惠與產業性稅收優惠相結合。“兩法合并”前，我國稅收優惠政策向地區傾斜，東部沿海開放地區和經濟特區受惠最多；“兩法合并”后，單純的區域性稅收優惠政策地位日益淡化[11]。當前，稅收優惠政策帶動區域經濟發展要突出特色，強調地方特色產業發展，而不是對一個地區所有的產業實施優惠，以避免區域產業結構趨同化。因此，新時期的稅收優惠應是區域優惠與產業優惠的有機結合。

4. 區域性稅收優惠重點由東部轉移到中西部。區域政策首先要明確界定問題區域，根據問題區域存在問題制定有差別的區域政策。根據我國當前實際，區域稅收優惠重點應由東部轉移到中西部。（1）適時調整東部稅收優惠。與初期相比，我國沿海一些經濟特區的經濟發展水平和投資環境已發生了翻天覆地的變化，成為國內發達地區。區域優惠已從過去的主要表現為投資補償改變為額外收益，繼續保留稅收優惠只能導致愈益嚴重的不公平競爭，應調整某些東部稅收優惠[7]。（2）加大中西部地區稅收優惠力度。首先，中西部地區為東部地區經濟發展作出了較大的稅收犧牲。長期以來，由于價格機制不完善，中西部地區初級產品低價輸入東部，東部地區加工品高價輸入中西部，形成中西部地區與東部地區的價格“剪刀差”。又由于現行流轉稅為主的稅制，東部高附加值產品的流轉稅實際稅負被轉移到中西部地區，形成地區間稅負“剪刀差”。其次，我國區域間經濟發展差距逐漸加大，稅收優惠是促進區域協調發展的重要措施。當前，我國稅收優惠政策在促進中西部地區經濟發展方面力度不夠，需進一步加強[7]。

5. 采用直接和間接相結合的優惠方式。從優惠方式上，應將直接稅收優惠方式和間接稅收優惠方式相結合。就中西部地區發展建設而言，沒有直接優惠的誘惑，難以吸引內外部投資；沒有間接優惠，長期投資風險太大。此外，直接優惠方式雖然對內資企業比較適應，但對許多外資企業則不太適應。對外資企業采用直接稅收優惠要看我國是否與其宗主國簽訂稅收饒讓協定。

6. 取消內外有別的稅收政策。我國已經走過了注重引進外資數量的階段，應逐步取消內外有別的稅收優惠政策，更加注重引入外資的質量。事實上，財政部已經出臺了《關于對外資企業征收城市維護建設稅和教育費附加有關問題的通知》，自2010年12月1日起，對外商投資企業、外國企業及外籍個人征收城市維護建設稅和教育費附加。這意味著我國稅收政策內外有別的時代已宣告終結。當然，目前正在執行的外資優惠政策的取消尚需時日，要取消其在一般性投資領域如賓館的優惠，保留在科技等領域的優惠政策。

7. 適當下放稅收優惠政策權限。就產業稅收優惠而言，有些領域的稅收優惠應該是全國性的比如科技創新，有些則應該是地方性的，要結合地方發展情況以及產業特點制定相應的政策。這必然要求中央政府下放稅收管理權限，因為只有地方政府了解地方產業發展，可以有針對性地制定稅收優惠的具體政策和措施。目前我國有30多個經濟區，應把稅收優惠政策的制定權適當下放到各個經濟區，由各個經濟區針對不同產業實施稅收優惠，中央政府使用最終審批權進行宏觀調控。如美國的聯邦、州和地方政府都有制定優惠政策的權限，分工明確，各級政府均在規定的范圍內制定相應的稅收優惠政策。

8. 加強稅收優惠管理。我國稅收優惠內容較多，應將在逐步清理規范的基礎上加強稅收優惠管理。第一，加快稅收優惠方面的立法步伐。我國現行稅收優惠法律的層次較低，權威性差，難以發揮稅收的調節作用，應對一些已經相對成熟的條例、法規通過必要的程序使之上升到法律層面。第二，加強稅收優惠的國際協調。迄今為止中國已與30多個國家簽訂了雙邊稅收協定，這在與中國有邦交的100多個國家中所占比例還很低，還不能適應經濟國際化的要求，因此，稅收優惠政策國際化協調步伐應當加快。第三，建立稅收優惠的可行性論證和績效分析評估制度。對擬發布的稅收優惠要進行可行性分析論證，對已有的稅收優惠實施績效要進行分析評估。第四，建立稅收優惠的預算制度。應借鑒經濟發達國家的成功經驗，建立稅式支出制度，更好地核算和控制稅收優惠導致的稅款損失。

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責任編輯、校對：李金霞