從德國職業教育立法考察我國職教體系法制化建設

張 強

黨的十八大明確了建設中國特色社會主義“五位一體”的總布局和全面建成小康社會的宏偉目標，這對職業教育的改革與創新提出了全新要求，歸結為一句話，就是必須“加快發展現代職業教育”。職業教育工作貫徹落實十八大精神，就是要建立起適應工業化、信息化、城鎮化、農業現代化“四化”同步發展需要的現代職業教育體系，構建“現代職業教育體系”已經成為加快發展現代職業教育的新形勢與新任務。構建現代職業教育體系，首先應重在頂層設計，通過法制化的途徑來規劃體系建設的制度和任務，以法律法規的形式明確多方參與主體的責權利，以系統的法律體系為構建現代職業教育體系保駕護航。在這方面，德國職業教育法律體系建設的成功經驗，或許可以給我們提供些許啟示。

一、法律框架內的德國職教體系

雖然從19世紀開始，職業與培訓已成為德國在制定相關政策、法律時所考慮的內容，人們也試圖將學徒培訓與學校教育統一起來，但直到50多年前才有了真正意義上的根據職業教育任務和作用所制定的職業教育法律。［1］與此同時，行業在職業教育中所占的主導地位也日益從法律層面得到確立和保障。直到今天，與普通教育等其它教育類型相比，全面性、針對性和時效性以及行業參與的特點、社會經濟的屬性使得職業教育相關法律及規章制度的制定過程依然復雜、漫長且繁瑣。

首先，與職業教育相關的法律、行業培訓的規章制度作為整個職教體系運行的根本保障和有效支撐，完善的職業教育法律體系給予職業教育體系架構中的構成要素以明確的角色定位和準確的實施權限:德國的教育事業由聯邦和各州共同負責，聯邦政府主要負責教育規劃和職業教育，并通過各州文教部長聯席會議協調。同時，德國的企業及其它組織以行會為基本單位通過各種途徑參與到職業教育當中并發揮重要作用。德國聯邦經濟勞動部(BMWA)和德國聯邦教育與研究部(BMBF)是德國產業界在政府的代言人，是經濟界、企業界、工商界、手工業界等重大行業部門利益的代表者。經濟勞動部和教育與研究部授權發布國家承認的培訓職業名稱，發布職業培訓條例，對培訓職業的培訓內容、規格、做法、原則、考試等各個方面進行規定，并賦予教育企業或相關培訓機構予以實施。大多數職業教育的“主管單位”是行業機構，行業設立職業教育委員會作為執行管理的機構。聯邦職業教育研究所是德國職業教育的一個重要咨詢和研究機構，負責有關發展政策的制訂和有關信息的發布。聯邦就業中介局(BMFA)基于市場反映及需求，開展職業咨詢、推介工作，統計職業供求數據、分析預測發展趨勢，在職業教育與社會需求間起到供需調節、資源配置的作用。非全日制職業學校和教育企業作為職業教育(雙元制模式)開展的承載實施機構(如圖1所示)。

圖1 法律體系框架內的德國職教體系組織架構

可將圖1劃分為五個部分進行解讀:第一部分，由政府主持、行業協會參與制定的律法體系，屬于整個職業教育體系中的頂層設計部分，將整個職業教育體系涵蓋其中;第二部分，代表國家政府、公民、受雇傭者的聯邦教育部、聯邦勞動部，各聯邦州文教部、州職業教育委員會，各州文教部長聯席會議等機構;第三部分，代表企業、公司、雇主的行業協會，包括工商行業協會、手工業行業協會、農業協會、律師協會、醫生協會、自由職業者協會等產業行會組織;第四部分，以聯邦職業教育研究所、聯邦就業中介局等機構作為第三方的中介組織，為政府提供政策建議和咨詢，向企業和學校傳遞反饋的資訊，促進社會各類資源的合理配置與調整;第五部分，是接受以上四個部分規劃、監管、指導、建議的職業教育實施機構，主要由非全日制學校和教育企業組成。

二、與職教體系相配套的法律體系

(一)法律的保障作用

作為一種開放的教育類型，職業教育跨越了職業與教育、企業與學校、工作與學習的界域，要規范并保障這種“跨界”教育，就必須同時遵循職業與教育的雙重規律，在與職業教育相配套的法律體系中應融入時代背景作為考量的因素，整合社會、經濟、教育發展的現實需要，具有前瞻性的反映并保障國家和民眾的共同意志和根本利益。

為保障職業教育健康發展，德國制定了十分健全的法律保障體系，使德國職業教育、人才培訓有法可依、有章可循。作為德國關于職業教育的最基本的法律，《職業教育法》明確了各有關職能機構的具體職責，對職前和職后培訓(繼續培訓和轉業培訓)中培訓企業和受培訓者的關系，雙方的權利和義務，培訓機構與人員資格，實施培訓條例的監督和考試，職業教育的組織管理和職業教育研究等進行了明確規定。此后，又相繼出臺了與《職業教育法》相配套的法律法規。比如《企業基本法》、《就業促進法》、《培訓崗位促進法》、《職業教育促進法》、《學校教育法》、《聯邦社會援助法案》和《兒童與青年服務法案》等系列法律法規，內容涉及職業教育、崗位規劃、就業指導、勞動保護、勞動市場、失業保險等諸多方面的內容，構建起了針對職業教育較為完善的法律法規體系，有力地保障了德國職業教育的宏觀政策和各項具體管理措施的貫徹與實施。［2］

(二)與社會發展同步的立法進程

規范德國職業教育的基本法律有三項，即聯邦《職業教育法》、《職業教育促進法》和《手工業條例》，此外，還有《青年勞動保護法》、《企業基本法》、《實訓教師資格條例》以及各州的職業教育法和學校法等。這些法律規章規范約束著具體的職業教育行為。按時間順序(如圖2所示)，簡要概述一下《青少年勞動保護法》、《手工業法》、《職業教育法》和《職業教育促進法》出臺的社會背景，從中或許可以發現若干規律。

圖2 社會發展需求下的立法進程

1.《青少年勞動保護法》。《青少年勞動保護法》于1960年通過，1976年又通過其修訂法案。該法是德國為保護從事勞動的青少年而制定的法律，除了對正在接受培訓的青少年作了特殊的保護規定，如工作時間、休息、休假等，還規定企業保證青少年履行接受職業教育這一法律義務所需要的時間、條件等，且不得因此克扣學徒或工人的報酬。

《青少年勞動保護法》的出臺，正值二次大戰結束后的重建期，西德經濟處于一片混亂之中，戰爭的破壞與東西德的分裂，造成了原有生產能力的嚴重損失和各個工業部門比例的嚴重失調。戰爭中人員傷亡慘重，社會動蕩，成年勞動力奇缺，加強、規范、保障對青少年的教育和培訓是該法制定和出臺的重要歷史成因之一。該法的實施，即可向社會輸送合格勞動力，又可穩定社會，引導青少年積極努力、奮發向上。

2.《手工業條例》。手工業(德文為 Handwerk，英譯名為Small Business and Skilled Crafts)并不是指低技能的、傳統的手工行業或職業，而是一個歷史悠久的經濟領域，其中包括高新技術型的現代企業。［3］《手工業條例》于1965年頒布，其后曾作多次修正。其內容涉及訓練主體、訓練對象、訓練規范、監督考核以及進修訓練、轉業訓練、殘障者職業訓練等。

在今天現代化工業高度發達的德國，手工業仍是一個重要的經濟部門，吸引和容納大量的從業人員，在120多種手工業行業中，各種消費品的生產和加工及建筑業中的裝配、修裝等所占比重最大，其次是服務業和修理業。這些行業與公眾的生活息息相關，關系著德國社會的國計民生。因此，德國對手工業從業人員的職業素養和能力水平有著嚴格的要求。該項法律的出臺，也是較有針對性地對本國命脈性的產業加以規范和約束，從而保障人才規格、操作規范、行為標準的統一和延續。

3.《職業教育法》。1969年頒布的《職業教育法》是德國職業教育最重要的法律基礎，它的頒布與實施，確立了國家對職業教育的影響地位，意味著從立法層面上對職業教育這塊傳統意義上的“私屬領地”開始進行國家干預。［4］

20世紀60年代以后，聯邦德國經濟出現了一個高速發展的時期，對職業教育的需求日益高漲。由于當時德國的職業教育主要由學校職業教育和企業培訓兩部分組成，學校職業教育的立法和管理由州政府負責［5］，企業培訓的立法和管理工作由聯邦政府負責，企業具體工作又由聯邦各專門部和行業協會組織實施。這種管理分割體制，給學校教育與企業培訓的有機結合帶來一定困難，同時，易導致各行業之間的培訓水平參差不齊。［6］在這種局面下，迫切需要制定一項統一規范的職業教育政策。幾經易稿，最終《聯邦職業教育法》正式生效，該法第一次將德國企業培訓的各種分散的法規匯集在一起。

4.《職業教育促進法》。從20世紀70年代初期，由于經濟和人口的發展，1969年所頒布的《職業教育法》已不能完全適應發展的形勢。l981年l2月，聯邦政府頒布了《職業教育促進法》，1982年開始實施。該法規定的內容有職業教育計劃、統計及報告，還有聯邦職業教育研究所的法律地位、組織、任務、預算、章程和人員要求等。

除此之外，查閱如《聯邦德國職業學校總協定》、《聯邦德國職業專科學校總條例》、《關于職業基礎教育年的總協定》、《聯邦德國職業學校分類名稱》、《高等學校總法》等與職教相關的法律，總結出了三個特點:(1)體系完備。德國已形成了一套完整周密的職業教育法律體系，既考慮了在宏觀層面為職業教育的發展確立一個系統化的框架，又在微觀層面為職業教育的開展與實施提供方向性的指導與引領，使職業教育的整個實施過程全部處在職業教育法律體系的有效保障、約束之下。(2)關聯互補。德國職業教育針對某一方面的立法，并不是孤立的，而是相互聯系、互相支撐、互為解釋、協調補充，彼此照應的。如《職業教育促進法》的出臺就在特定社會經濟發展形勢下對《職業教育法》的相關問題給予了具有針對性的補充和適時性的完善。(3)時代性強。每一項與職業教育相關法律的制定和出臺，都是結合相應的時代背景，都是以當時社會經濟發展的現實情況和實際需求為出發點。如1969年頒布的《聯邦職業教育法》和1981年實施的《聯邦職業教育促進法》于2005年整合成為新的《聯邦職業教育法》，基于全球化經濟發展方式轉變和德國國內經濟社會結構的微調，2007年，對新版的《聯邦職業教育法》便再次做了修訂。［7］通過對某部職業教育法律的研讀，我們都可以回溯找尋到當時社會經濟發展的歷時情境。

三、啟示與借鑒

從廣義上講，雖然由憲法、《教育法》與《勞動法》等基本法律、《職業教育法》與《教師法》等職業教育相關法律、《教學成果獎勵條例》與《中外合作辦學條例》等行政法規、《中等職業學校收費管理暫行辦法》與《企業職工教育經費提取與使用管理的意見》等國務院部門規章、《天津市職業教育條例》與《山東省就業促進條例》等地方法規六個層級所構成的我國職業教育法律體系已經初步形成［8］，但從狹義上講，與職業教育發展及體系相配套的只有唯一單行本的《中華人民共和國職業教育法》，未免顯得“勢單力薄”。從保障構建現代職業教育體系的角度來看，還存在著諸如缺乏統一性和協調性的問題、以政策性文件代替法律條款的問題、法律條款沒能充分體現當前經濟和社會發展的問題、沒有賦予“終身教育”合理的法律定位等一系列問題。

由于職業教育體系涉及政府、企業、行業、學校、教師、學生、職業培訓及中介機構等多方面的利益參與主體，存在著比普通教育更復雜的法律關系，所以，更加需要國家通過法律的形式來系統化地對職業教育進行規范。

首先，從國家政策法規層面上確立職業教育體系在經濟社會發展中的重要地位和作用，規定政府、行業企業、學校、學生、學徒和中介等多元主體參與職業教育的職責、責任和義務。

其次，及時修訂《職業教育法》，盡快出臺《進一步促進職業教育發展的意見》，并從不同的主體、從其他相關法律視角出發逐步立法最終共同組成職業教育法律體系。

第三，全國范圍內盡快出臺、實施《職業教育校企合作促進條例》，并將其內容納入《職業教育法》修訂稿，從法律法規和政策支持、組織協調和信息服務、監督管理等諸多方面給予職業教育校企合作扶持、引導和規范。

第四，我國經濟社會發展已進入“十二五”時期，職業教育體系的法制化建設也應圍繞新時期經濟社會發展目標任務展開，堅持與時俱進，繼續完善、保持職教法律體系的生命力。

概言之，加快職業教育的法制化進程，營造一個科學化的法律環境、構建一套具有可操作性的職業教育法律體系，可對我國職業教育的順利開展和實施起到引領先導、規范約束、保駕護航的重要作用，有利于現代職教體系的構建，有利于促進職業教育的科學可持續發展。

［1］方曉徽.聯邦德國職業教育的立法與政策研究［J］.科學決策，2008(12):51－52.

［2］蔡躍，王繼平.從《聯邦職業教育法》看德國行會在職業教育中的作用［J］.教育理論與實踐，2011(2):25－27.

［3］BIBB.Empfehlung des Hauptausschusses des Bundesinstituts fuer Berufsbildung［EB/OL］.［2012 －03 －01］.http://www.bibb.de/de/25856.htm.

［4］姜大源，劉立新.(德國)聯邦職業教育法(BBiG)［J］.中國職業技術教育，2005(35):56－62.

［5］德國歷史［EB/OL］.［2012－03 －21］.http://www.lsfyw.net/wiki/index.php?edition－view －1234－3.html.

［6］BIBB． Empfehlung fuer die Regelungvon pruefungsan for derungenin Ausbildungsordnungen［EB /OL］． ［2012－ 04 － 01］． www． bibb． de /de /28732．htm．

［7］姜大源，等.當代世界職業教育發展趨勢研究——現象與規律(之三)［J］.中國職業技術教育，2012(24):15－27.

［8］論我國職業教育法律體系的重構［EB/OL］.［2012－04 － 16］.http://www.chinalawedu.com/new/16900a178a2011/20111123caoxin114450.