我國高等職業教育財政投入績效評價與對策選擇

劉 瑛

我國高等職業教育財政投入績效評價與對策選擇

劉 瑛

屬于準公共產品的高等職業教育，在現行的投入體制下，正面臨著財政投入總量不足、投入結構失衡、投入模式單一等問題。根據投入產出理論，財政投入的前提是對產出的效益進行評價和考核。樹立以績效為導向的投入產出理念，對各高職院校的行為和結果進行科學、合理的績效評價，將財政投入進行科學的設計，建立績效評價制度，逐步將財政撥款與高職院校績效考核掛鉤，對于提高資金的有效配置和使用效益，提升高職院校的管理水平，建立績效撥款新機制具有十分重要的意義。

高等職業教育;財政投入;績效評價;對策選擇

高等職業教育財政投入是作為公共財政在教育投入方面的一項專門化的資金投入。簡單地說，它是政府為發展高等職業教育事業的財政撥款，其規模和結構將直接影響高等職業教育的質量、整體水平與核心競爭力。對高等職業教育財政投入進行研究，指導構建財政資金使用效率的績效評價體系，有利于對高等職業教育財政投入進行有效績效管理，對高等職業教育有限的財政投入提供資源配置的有效引導，實現高等職業教育財政投入的最大化產出。

一、問題的提出及研究假設的設立

長期以來，政府對高等職業教育的財政投入“重分配、輕管理”，對資金的分配效果、產出效益、社會成果利益等方面還沒有形成系統的績效管理模式和評價體系，各個地區也存在盲目投入和按經驗按比例投入的現象，導致財政教育資金利用率較低。究其原因，是國家對于各項財政收入的投入缺乏理論依據，導致各項投入較混亂，不能對每項因素都做到合理增加、有效調控，不能形成一個穩定的投入體系，導致對高等職業教育財政投入無法進行有效評估。

(一)政府財政投入比較混亂

高等職業教育財政投入主要是指四項財政撥款內容：(1)預算內教育經費，包括教育事業費撥款、基礎建設撥款(以下簡稱基建撥款)、科研經費撥款和其他經費撥款;(2)各級政府征收用于教育的稅費，包括教育費附加、地方教育附加和地方教育基金;(3)企業辦學中的企業撥款;(4)校辦產業和社會服務收入用于教育的經費。其中，預算內教育經費撥款在財政投入中占據主要地位，預算內教育經費投入的增加決定了整個政投入的增加。從1999年至今，國家對高等職業教育的財政投入已經嚴重滯后于發展，政府財政投入部分占學校教育經費總額的比重不到50%，基本上采用整體打包式投入。2006年，國家開始實施示范性高等職業院校建設計劃，投入20億元建設100所國家示范性高職院校，各省也在實施省級示范高職院校建設，對高職院校建設板塊的財政投入有了一定的方向，但90%以上的高職院校享受不到這一優惠政策，想以點帶面改變這種財政投入混亂的局面仍然很困難。

(二)多種資金混合使用難以評估

高職學院的財政收入渠道日益多元化，這是由高職教育一部分經費自籌模式結構所決定的。政府投入的財政資金來源渠道及資金結構單一，整體打包，沒有明細，很難對財政資金投入的使用效益進行評價。政府財政投入渠道單一，學校獲取的渠道又很窄，加之在實際經費運作過程中教育經費支出的混合使用，造成財政性經費支出與自籌教育經費支出界限模糊，很難區分出哪些是財政性經費支出，哪些是自籌經費支出，使得高等職業教育財政性投入產出效益很難準確計量。根據調查資料顯示，在一些經濟發達地區，由于歷史成因的不同或不同的歸屬關系，高職院校所獲得的財政資金的支持力度不一樣。還有很多地區的高職院校仍在延襲舊的拔款體制，在這些高職院校中，財政資金的來源占總經費的比例20% －100%不等，普遍比例不高，更多的經費得依賴于高職院校自身多渠道的籌集。自籌的資金與財政資金混合在一起使用，沒有科學預算，哪兒需要就往哪里用，導致資金使用無法進行預算管理，普遍存在資金使用效率不高現象。［1］

(三)高職財政投入受到嚴重不公平待遇

與普通高等教育相比，高等職業教育經費的財政投入顯得很不公平。2011年，我國政府對高等職業教育的財政經費投入約為4 426億，僅占當年對高等教育財政投入的15.9%，這與占據高等教育半壁江山的比重嚴重失衡。據不完全統計，普通本科院校財政性教育經費是高職高專院校的4.7倍，而高等職業教育的成本是普通高等教育成本的2.6倍，因為培養能勝任企業技術崗位變化需要的應用性人才的教育，需要各類先進的實驗、實訓設施，這都需要資金的投入，需要有更多的政府財政投入。［2］按照1999年教育部和國家發展計劃委員會共同頒發的《試行按新的管理模式和運行機制舉辦高等職業技術教育的實施意見》中規定，“高職教育事業費以學生繳費為主，政府補貼為輔?！庇捎谡斦酝度氩蛔悖呗氃盒＞S持學校正常運轉的主要經費來源于學費收取。國家將財政資金投入主力放在建設一流的大學，忽略了高職院校的發展，導致高等職業教育資金相對缺乏，嚴重不公平，使得高等職業教育發展緩慢。

(四)研究假設

基于以上原因，假設對高等職業教育財政支出進行績效評價，是提高高等職業教育財政投入績效的重要保障，是作為政府間接管理財政公共支出的重要方式和手段，也是合理配置高職教育資源、提高高等職業教育財政支出效率、實現公正、平等的教育理念等高等職業教育目標的有效途徑。其前提是公共財政對高職教育的合理化投入，必須要有明確的對高等職業教育財政投入的方向，著力于優化配置職業教育資源，發揮對職業教育宏觀調控與微觀調節，達到實現更大的教育產能，為社會培養更多的高素質、應用型人才的效果。

二、高職教育財政投入績效評價

對高職院校財政投入合理化，關鍵是對支出績效進行分析和評價。因此，構建一個相對客觀的、完善的評價指標體系很重要，能為改進高等職業院校的財政投入提供充分有效的決策依據，從而可以促進高職院校的健康發展。

(一)投入總量績效評價

投入總量績效評價可以從宏觀和微觀兩個方面來進行。宏觀層次上，高等職業教育財政投入的規?？赏ㄟ^絕對量和相對量兩類指標來反映。絕對量是一定時期內，公共財政給予高等職業教育的投入的總量。相對量是指一定時期內，高等職業教育投資比例指標體系，主要包括：高等職業教育財政投入占國民生產總值的比例、占國民收入的比例、占財政總支出中教育經費的比例、占高等教育政府財政投入的比例等四個指標來反映。一般來說，隨著一個國家經濟的發展，高等職業教育財政投入的絕對量會相應增長，這從我國對高等職業教育財政投入的歷史數據中可以得到證實。2005年，國家對高職教育財政投入為110億元，占當年高等教育預算內教育經費的10.54%，2011年達到4 426億元，總量上增長了40倍，所占的比例增長了5.4%。從微觀層次上看，各級各類學校的發展都存在規模效益的問題。根據教育經濟學的一般規律，學校規模較小時，生均成本與學校規模成反比，即生均成本隨著學校規模擴大而降低;當學校規模達到一定值時，生均成本趨于常數，才能實現規模效益。美國學者研究表明，美國?？茖W校規模一般在2 000－5 000人。我國的高職院校往往不顧自身條件盲目擴招，造成教育資源的緊缺，進而又被迫購買土地、興建校舍、購買試驗設備等，大大增加了建設性成本的投入，導致高職院校的資金壓力很大。［3］

(二)投入結構績效評價

投入結構績效評價主要包括各級高職院校投入分配比例和高職院校地區財政投入分配比例。從一定意義上講，投入結構績效評價比投入總量績效評價具有更重要的經濟意義，表現為社會經濟發展的水平決定地方教育投資的水平，地方教育投資的數量反映地區社會經濟發展水平。在我國，各地區經濟發展水平差異十分明顯，地區教育投資很不平衡。比如，東部發達地區的生均預算內事業經費遠遠高于中西部欠發達地區。在其他的教育資金來源方面，比如企業、事業組織、社會團體、其他社會組織及公民個人等對教育的投入也有很大差距。高等教育中的高等學校之間、高校內部不同院系與專業的配置同樣也存在這樣的問題。如何處理這些分配比例關系，在擴大教育規模和增加教育投資的同時，研究合理的教育投資結構，避免結構性失衡，直接關系到財政教育支出的配置績效。健全和完善政府教育支出轉移支付制度，能滿足全國各地教育服務水平均等化的要求，建立科學合理的財政教育支出轉移支付制度的績效評價辦法，才能實現財政教育資源在各級各類學校分配的合理性和公平性，最終達到提高其績效水平的目的。

(三)投入模式績效評價

在一定時期內、一定的經濟發展水平下，政府支配的財力是有限的，政府財政教育投資在短期內不能滿足急劇擴大的教育需求，形成財政教育支出的缺口，這是世界范圍內普遍存在的現象。在我國，教育經費投人不足，一直是困擾教育事業發展的一個“瓶頸”。我國政府為應對這一問題，根據教育產品的混合性和“誰收益，誰負擔”的原則，考慮到社會的承受能力，適時進行教育投資體制的改革，明確規定：“國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經費為輔的體制?！边@種投入模式關鍵是政府如何采取切實可行的有效措施，優化投資環境，充分發揮政府教育支出的“汲水”功能，帶動社會其他資金投入教育領域，采取如投資乘數等一些指標來衡量政府教育投入的帶動效應，以教育績效、耗用績效、成果績效和監管績效等為切入點，對財政教育支出績效進行評估，形成一個較為系統的績效評價體系。

三、提高高職教育財政投入績效的對策建議

提高高等職業教育績效，也就是進一步合理地進行財政投入，既要增加投入，又要合理，不斷提高使用效能。從這個層面上講，要求政府與學校都必須從“財”與“政”兩個方面肩負起發展高等職業教育的公共責任，形成良性互動合力，共同推動高等職業教育發展。

(一)政府主導高等職業教育資源的優化配置

從政府的角度來看，要對高等職業教育進行相應的財力資源優化配置。受高校擴招政策的刺激，地方政府舉辦高等職業院校的積極性也很高。據統計，在全國一千多所高職院校中，同類高職院校的重復建設比較突出，專業設置趨同、老化、與市場需求脫節等低效率問題嚴重。國家要站在社會發展的全局高度，提高對高職教育的投入效率，就必須優化高等職業教育資源，在宏觀上進行指導和調節。通過政策引導高職教育資源在全國范圍內進行優化配置，并提供相應的財政投入保障，實現人才需求與國家經濟建設有機統一，促進高職教育健康、持續發展。因此，政府要從宏觀上規劃與布局高等職業教育資源優化，建立動態的政策支持體系。通過規范的高等職業教育財政轉移支付制度，促進地區間高等職業教育的均衡發展。中央財政轉移支付制度應以客觀變量為基礎，平衡地區間的高等職業教育財政狀況，增加中西部地區高等職業教育的投入，逐步縮小地區高等職業教育投入差距。國家可以通過專項撥款或補貼的方式，加大對經濟落后地區高等職業教育專項資金的投資力度，促進高等職業教育資源分配的橫向公平。［4］同時，要加大民營高等職業教育發展力度，借鑒澳大利亞政府資助模式，對每年預算20%的“政府資助項目”進行公開招標，允許私立與國立職業教育學院均等參與競標，有效促進私立與國立高等職業教育的均衡發展。

(二)構建支持高等職業教育發展的財稅政策體系

政府支持高等職業教育發展，其有效手段是制定有利于高等職業教育發展的財稅政策，將行業、企業與高職學校有效銜接，為高等職業教育發展提供良好的政策環境。具體講，政府要從高等職業教育人才培養目標著手，建立有利于形成學校與企業、行業緊密合作的財政政策和財稅政策體系。政府要在高等職業院校與行業、企業之間扮演橋梁角色，通過利益調節和政策引導來營造校企合作的氛圍，搭建校企合作的平臺，真正把高等職業教育的發展建立在社會經濟發展基礎之上。政府應對社會投資辦學考慮實行稅收優惠與政策鼓勵，通過實行高等職業教育捐贈免稅或實行職業教育捐贈在應納稅款中抵扣等稅收優惠政策，增加企業和個人對高等職業教育的捐贈積極性。目前，在我國江蘇、浙江、安徽、廣東等省份，通過政府搭臺構建產、學、研合作平臺，實現校區延伸至企業，課堂設在工廠的方式進行院校與企業的合作，效果非常顯著，實現了高職院校人才培養的方向與企業需求的技術人才有機統一，發揮了財稅政策的促進功能。

(三)拓寬經費投入渠道，提高使用效率

加快完善和規范以政府投入為主、多渠道籌措經費的職業教育投入保障機制，進一步提高高職學院資金使用效率。政府應通過立法、規劃、撥款、評估、監督等手段，實施對高等職業教育資金投入的間接監督。這樣，既能拓寬高職院校自身的辦學空間，又可增強高職院校自我發展的能力。因此，有必要對我國高職院?，F行的財政性教育經費管理辦法進行改革。政府的職能部門應從源頭上控制高職院校的支出結構與支出用途，從宏觀上把握高職院校投入資金來源渠道及使用方向，從而保障高等學校辦學經費來源和使用效益。鼓勵企業建立“職業教育基金會”。政府通過出臺相關政策進行引導，積極吸納各種社會資金發展職業教育，鼓勵支持民間以多種形式建立職業教育基金。同時，還可以通過綜合運用彩票、社會捐助、政府發行高等職業教育公債等手段解決高等職業教育經費投入不足問題。政府也可以從宏觀上調控投入資金的使用效率。可以通過采取招投標方式，引導經費流入到最需要的地方。同時，加強對經費的監管，成立專門的機構，對高等職業教育財政教育經費的使用情況進行科學管理，逐步形成科學有效的資金監管評估體系。［5］

(四)建立財政、學校與企業共同分擔職業教育成本協助機制

高等職業教育屬于社會公益事業，為市場培養所需要的技能型人才。要充分發揮市場經濟平均成本機制的作用，實現高等職業教育成本與學費良性互動，建立符合市場經濟發展要求的職業教育撥款政策和成本分擔機制。高職院?？梢赞k學成本為依據，按照不同地區、不同專業、不同類型、不同層次的成本消耗差別，收取不同的學費。政府通過改革財政教育撥款制度，制定科學的有利于高職院?？刂苽€別成本的撥款方法，確保高等職業教育的可持續發展。企業要從發展角度出發，適當承擔職業教育人才培養成本。職業教育最大的受益者是企業，本著誰受益誰投入的“受益”原則，相關的企業需要與學院緊密相連，創新校企合作新模式，共同分擔教育成本。企業對高等職業教育的成本投入，主要在實習實訓教育成本方面，政府對支付實習學生報酬的企業應給予相應的稅收照顧，對向企業收取的教育費附加要按有關規定返還企業用于職業技術教育。同時，將行業、企業舉辦的職業技術教育納入本地區職業技術教育事業的招生和管理范圍，并支持行業、企業與職業學校聯合招生合作辦學，實行產教結合，鼓勵企業依托職業院校建立培訓中心。

［1］郭華橋．教育財政投入的績效評價——以高等教育投入為例［J］．中南財政法大學學報，2011(6)：104．

［2］顏廷蘭．基于績效管理理論的高等教育撥款模式改革研究［J］．中國成人教育，2011(3)：28．

［3］袁靖宇．美國公立教育系統績效管理分析與啟示——基于馬里蘭州的研究［J］．教育發展研究，2011(24)：37．

［4］楊芳．我國高等職業教育財政投入的績效分析與合理化研究［D］．天津：天津財政大學，2011．

［5］顧佼佼．試論我國高等教育財政撥款制度改革的趨勢［J］．科學與管理，2008(6)：85．

［責任編輯 金蓮順］

2012年湖南省教育科學“十二五”規劃課題“高等職業教育財政投入的績效管理研究”(項目編號：XJK012CZJ084)

劉瑛，女，湖南安全技術職業學院經濟貿易系副主任，講師，主要研究方向為制度經濟學與教育經濟。

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1674－7747(2014)10－0066－04