縣財省管定調

劉明霞

北京市往南約260公里，坐落著河北省滄州市的省級貧困縣——東光縣。該縣36萬人口，其中農業人口33萬，是縣級財力需要保障的典型縣。

2012年，河北省核定的東光縣基本財力保障需求為74520萬元，但其地方一般預算收入為37180萬元，50.1%的財力需上級轉移支付。2013年的財政情況與2012年大致相當。

“我們的縣級公共事業發展對資金的需求非常大，收支矛盾也較為突出。”東光縣財政局負責人對《財經國家周刊》記者說，“但是看見國家最近出臺的新政策，作為縣級財政局的工作人員，感到很期待。”

這個新政策，是指日前國務院辦公廳轉發財政部的《關于調整和完善縣級基本財力保障機制意見》。該《意見》被認為是十八屆三中全會部署新一輪財稅體制改革后，財政部深化改革的重要一步。

省級新壓力

“在明確省級政府是責任主體之前，我們覺得省級只是承擔一定責任，很依賴中央。現在我們責任變大了。”前述河北省財政廳相關人士對《財經國家周刊》記者說，“我們正在根據財政部的政策制訂省級方案。”

強調省、縣、中央在保障縣級財力中各自的分工定位，以及明確縣級基本財力保障機制的責任主體為省級政府，是《意見》的突出內容。在以往的政策中，責任主體只是模糊地用“地方財政”來界定。

由于中國實行中央和地方的兩級分稅制，省以下財政體制主要由省級政府確定，因此將省級政府確定為責任主體，更符合實際情況。

實際上，在明確省級政府為縣級財力保障主體之前，很多省就已經開始探索各自縣級基本財力保障機制的有效措施，基本思路就是將財力向下傾斜。

例如，2012年財政部財科所開展的課題《建立和完善縣級基本財力保障機制研究》中提到，天津市早在2007年，就開始將金融保險信托企業繳納的營業稅等市級固定收入，改為市與區縣分享收入，與之相關的城建稅和教育費附加，由市級固定收入改為區縣固定收入。

本次新政出臺將省級政府的探索轉變為了必須做到的“第一責任”，并實行績效問責，“省級政府的壓力要來了”，財政部財政科學研究所副所長蘇明對《財經國家周刊》記者說。這也是《意見》的一個亮點所在：中央的激勵約束機制在文件中得到了明確。沒達到標準的省會被扣減中央對其的轉移支付，直接分配下達給縣，并且會被勒令整改通報批評。

“填缺口”轉為“促均衡”

本世紀初開始在地方試點“鄉財縣管”在推廣至全國后，縣級財政成為中國最基層財政。分稅制改革以來的財力與事權不匹配，使得縣鄉財力困難成為中國財稅體制中的重要問題。

2010年，國家出臺《建立和完善縣級基本財力保障機制的意見》，提出了基層財力保障的“保工資、保運轉、保民生”目標及獎補機制。獎補機制也由此成為縣級基本財力的一個基礎性保障機制。

記者了解到，近年來，在獎補機制與轉移支付的雙重作用下，縣級財政運行狀況得到明顯改善，基本財力保障缺口縣基本消除。

在這一情況下，財政部開始關注縣級財力保障涌現出的新問題。

“財力保障水平不高、區域間財力不均衡等問題突出存在。”蘇明說，“新出臺的政策最大變化在于，消除缺口已經不提了，核心變為要解決均衡，使公共服務更加的均等化。”

上述財科所課題數據顯示，2010年四川省183個縣級財力差異系數為0.28（該系數在0.10左右視作較為均衡）。縣級地方一般預算收入最高的成都市雙流縣與最低的甘孜州爐霍縣相較，兩者相差1000倍左右。

財力不均衡的情況，廣泛存在于各個省內。顯然中央已經注意到這一問題，《意見》明確要求，要進一步改善縣級財力均衡度，促進基本公共服務均等化。

河北省財政廳某相關人士在接受《財經國家周刊》記者采訪時，介紹了縣級基本財力保障工作在最近幾年的變化。

從2010年起，財政部每年先要測算省財力缺口縣，按照消化缺口額測算獎補資金，然后與省財政共同在當年消化完基本財力缺口。如未消化完財力缺口，會按照財政部原定方案扣減均衡性轉移支付和稅收返還。

“但是從2013年起，財政部不再按照消化缺口額測算獎補資金，而是根據各地縣級財力保障水平、縣級財力均衡度和縣級財政管理評價結果分配獎補資金。”該人士說。

轉移支付依賴難消

雖然獎補機制近年來被定位為縣級基本財力保障的基礎性機制，但由于獎補資金額度有限，其制度創新意義大于現實意義，縣級基本財力的保障，主要還是依靠一般轉移支付與專項轉移支付。

以2013年為例，中央安排的縣級財力獎補資金為1525億元，安排的轉移支付規模（包括一般性轉移支付、專項轉移支付、稅收返還）則接近5萬億元。顯而易見，無論省級還是縣級，誰能從上級財政部門爭取到更多的轉移支付資金，誰才是真正的“贏家”。

上述財科所課題報告指出，對于縣級財力保障，中國目前還并未形成一個統一的長效保障機制，使得各省在縣級財力保障過程中人為分配的隨意性增大。

人為分配財力的后果就是一切都在并不規范的機制下運行，分配可能難以滿足基層實際需要，還容易造成尋租空間。

以東光縣為例，由于缺乏對地方經濟發展實際情況的了解，專項轉移支付項目的分配與需求存在脫節，并加大了縣級財政的支出壓力。

但是對于省財政廳來說，想加大一般性轉移支付的想法總面臨各種阻撓。“省里各個廳局都希望做出更多的改革姿態，所以都來管財政要錢，以專項轉移支付的方式發下去。”河北省財政廳的人士說。

“要從根本上解決問題，還是應按照十八屆三中全會上的改革方向，建立新型的財政制度。要科學化、法制化。”江蘇省財政科學研究所所長李豫平說。