車改從中央國家機關破冰

龐清輝 聶智洋

“公車終于改革了！”

2014年春節(jié)剛過，多年致力于推動公車改革、兼具公務員和學者雙重身份的湖北省統(tǒng)計局副局長葉青感嘆良久。此前和《財經(jīng)國家周刊》記者交流時，葉青曾表示“我這輩子能夠看到實現(xiàn)公車改革，就足矣”。

讓葉青如此激動的原因，來自2013年11月中共中央、國務院印發(fā)的《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》第五章明確提出公車改革的方向：“堅持社會化、市場化方向，改革公務用車制度”，并提出取消一般公務用車、普通公務出行實行社會化提供、適度發(fā)放公務交通補貼等改革方向。

“中央國家機關的公車改革將會整體啟動。”《財經(jīng)國家周刊》記者從國家機關事務管理局權(quán)威人士處獲悉，全國公車改革將在2014年二季度進入實質(zhì)階段。

從根本上解決“車輪上的鋪張”這一難題，這次中央動真格的了。

自上而下的路徑設計

“中央部門的公車改革方案已完成了初稿，2014年將適時推出。”《財經(jīng)國家周刊》記者從國家機關事務管理局權(quán)威人士處獲悉，此方案由國家發(fā)改委牽頭，國家機關事務管理局（以下簡稱“國管局”）、中共中央直屬機關事務管理局、財政部等部門共同研究制定。

針對公車制度改革涉及面廣、利益調(diào)整大、社會關注度高，推進難度較大等問題，此次方案選擇了自上而下式的推進路徑，在“頂層設計”中，綜合考慮了各方面因素，統(tǒng)籌研究了總體方案和改革舉措。

《財經(jīng)國家周刊》記者獲悉，中央國家機關的公車改革范圍將囊括所有黨政、人大、政協(xié)和司法機關。

改革的主要措施是，保留省部級領導干部專車和機要通信、執(zhí)法執(zhí)勤等特殊用途的公務用車，取消一般公務用車，今后不再購置和供養(yǎng)一般公務用車。

正部級以上領導干部按現(xiàn)行規(guī)定配備專車和專職司機。對副部級領導干部考慮兩種辦法：一是配備專車和專職司機；二是按老人新人劃線，現(xiàn)任的按現(xiàn)行辦法不變，新任的參加改革。

如果副部級領導干部參加改革，也有兩種辦法可以考慮：一是發(fā)放相對較高的公務交通補貼；二是配備公務用車，公務出行、上下班自己駕駛或自行雇用司機。對司局級及以下機關干部發(fā)放公務交通補貼，自行解決公務出行問題。為了改革平穩(wěn)過渡，減少矛盾，考慮對離退休人員發(fā)放一定數(shù)額的補貼。

《財經(jīng)國家周刊》記者獲悉，方案初稿將中央國家機關車補調(diào)整幅度分成司局級、處級和科級三檔，其數(shù)額標準低于杭州、溫州等車改城市的補貼標準。目前方案正在各部委征求意見。

上述國管局人士表示，初步方案在中央國家機關內(nèi)部征求意見時獲得了支持。

改舊立新：“新型公務用車制度”

公車消費一直是“三公”經(jīng)費的大頭，被稱為是鋪張與浪費的一個源頭。

幾年前，葉青看到一份由三家權(quán)威部門公布的行政經(jīng)費的調(diào)查報告。該報告說“全國的公車大致是230萬輛，開支在1500億元到2000億元之間”，“有一部車一年換了40個輪胎，這說明差不多每周換一個輪胎”。

葉青告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，公車的問題主要體現(xiàn)在三個方面：購買環(huán)節(jié)存在超編制、超標準配備使用問題；使用環(huán)節(jié)“公車私用”現(xiàn)象嚴重；維修保養(yǎng)環(huán)節(jié)浪費驚人。“公車私用，一直存在三個‘三分之一的現(xiàn)象，即辦公事占三分之一，領導干部及親屬私用占三分之一，司機私用占三分之一。”

事實上，公車改革的試驗已有多年歷史。中央國家機關部門中，最早實行公車改革的時間可追溯至1994年，至今已有20年歷史，地方多個省市也在過去多年進行過此項探索。

本輪公車改革的再出發(fā)，與《條例》頒發(fā)有著直接關系，受到了最高領導層的直接關注。

2012年12月中央提出“八項規(guī)定”。2013年習近平總書記專門作出批示，要求將公車整治列入貫徹中央八項規(guī)定范圍，進一步糾風并規(guī)范制度。

2013年11月推出的《條例》，則明確規(guī)定了公車改革的方向：創(chuàng)新公務交通分類提供方式，建立符合國情的新型公務用車制度。

十八屆三中全會進一步敲響了深化改革的鼓聲。這一切都使得公車改革的大氣候不同于以往。

2013年11月，中紀委“曬”出了2013年以來各地查處違反八項規(guī)定的“成績單”：截至9月30日，各省區(qū)市查處違反中央“八項規(guī)定”精神的問題共14839起，其中，違反公務用車管理使用有關規(guī)定的案件數(shù)量為4851件，占比接近1/3，居各類問題之首。

記者在調(diào)查中亦發(fā)現(xiàn)，地方公車改革多由紀委牽頭。“公車改革就是在‘八項規(guī)定提出后開始提速的。”國家發(fā)改委參與方案討論的一位人士告訴《財經(jīng)國家周刊》記者。

此外，本輪公車改革是根治“車輪上的鋪張”。輿論還把此舉與國內(nèi)汽車產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，以及中央扶持自主品牌汽車的戰(zhàn)略聯(lián)系在一起。《條例》規(guī)定，公務用車將實行政府集中采購，應選用國產(chǎn)汽車，優(yōu)先選用新能源汽車。

中央部門車改已有的探索

《財經(jīng)國家周刊》記者了解到，早在此次方案制定之前，已經(jīng)有13個中央國家機關部門進行了改革試點，分別為中央機構(gòu)編制委員會辦公室（以下簡稱“中編辦”）、環(huán)境保護部、交通運輸部、人力資源和社會保障部（以下簡稱“人社部”）、中國人民銀行、審計署、國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、國家宗教事務局、國家外匯管理局、國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家郵政局、國務院三峽工程建設委員會辦公室（以下簡稱“國務院三峽辦”）、全國社保基金理事會。

記者在調(diào)查中了解到，13個部門雖同屬中央國家機關，但改革試點的模式、補貼力度不盡相同。

中編辦改革時間最早，為1994年。其改革模式也較為特別，即部級干部用車不變，機關一般公務用車經(jīng)費以司局為單位進行額度包干，起初確定的標準是每人每年1800元，2003年調(diào)整為2000元。

其公務用車經(jīng)費由司局統(tǒng)一管理，專款專用，優(yōu)先保障司局級領導干部用車，既可以乘坐出租車，也可以購買機關車隊的有償服務，如果年終有結(jié)余，則按60%的比例獎勵司局級干部。機關車隊實行有償服務，收費標準為小轎車每公里1.6元、面包車每公里3.5元。

其他12個部門均采取發(fā)放公務交通補貼的方式，保留部級領導專車及機要、外事、財務等特殊公務用車，取消一般公務用車，實行社會化、市場化購買出租車和公共交通服務。

在補貼標準方面，除全國社保基金理事會各級別干部實行同一標準外，其他部門都按職級設定補貼標準。

正司局級干部補貼最高的是國家郵政局，每月2300元；最低為環(huán)保部和人社部，每月600元。科級干部補貼最高的是國家外匯管理局和國家宗教事務局，每月600元；最低為環(huán)境保護部、審計署、交通運輸部，每月300元。

多數(shù)部門采取將補貼以現(xiàn)金直接發(fā)給個人的方式，環(huán)境保護部、審計署、國家宗教事務局則是部分現(xiàn)金發(fā)給個人，部分統(tǒng)籌使用。國務院三峽辦還對離退休干部發(fā)放了每月100元-200元不等的補貼。

前述國家發(fā)改委人士表示，改革試點有效地減少了公車使用成本，但也存在一些問題。

他說，比如，雖然都是使用中央財政資金，可各部之間補貼標準差距較大；多數(shù)部門只給在職人員發(fā)補貼，離退休干部有意見；各部門保留的特殊公務用車范圍不一致，有的仍保留一定數(shù)量的一般公務用車，供內(nèi)部使用，這些容易造成部門間和群體間的不公平。

他談到，“上述改革試點的先行部門，都希望中央國家機關盡快統(tǒng)一推進改革，規(guī)范改革模式和公務交通補貼標準。”

“要推動真正有效的公車改革，就必須從中央層面開始，最高層要下這個決心。”國家行政學院公共管理教研部教授汪玉凱對《財經(jīng)國家周刊》記者說。

這一聲音也反映了地方政府的訴求。采訪中，多個地方參與車改的人士都對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，公車改革自下而上，很難完成。“沒有政策依據(jù)，且單兵突進容易成為眾矢之的。”云南省昆明市公車改革方案設計者之一季志遠說。

地方公車改革難度較大

相比之下，地方的黨政機關的公車改革，確實難度會大一些，遇到的問題會復雜一些。

在汪玉凱看來，中央國家機關主要在北京市范圍內(nèi)，社會化、市場化交通服務體系比較完善，改起來相對容易，也適于制定統(tǒng)一的改革措施。但是，中國地域遼闊，各地政府工作所面臨的具體環(huán)境差別很大。

“比如在西藏，如果不讓使用越野吉普車作為公務用車，那外出公務可能會有性命之憂。”汪玉凱說。

他認為，地方上的公車改革不應以行政級別來簡單制定。目前，省級領導的公務配車已有規(guī)定，地方各廳局部門一把手要不要配車，還要繼續(xù)研究。更需重視的是基層的改革方案。

“往往是越到基層，交通困難越大。我們?nèi)フ{(diào)研時，在地級市和縣一級反彈就特別強烈。”汪玉凱說，許多市、縣領導反映，如果地級市委書記、市長與縣級市委書記、縣長不配車，工作將會受到相當大的影響。

汪玉凱提出，有些崗位用車多，有些崗位用車少，“按照崗位配車，可能比按照級別配車更符合實際，更有可操作性”。

《財經(jīng)國家周刊》記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前全國有22個省市區(qū)在局部地區(qū)，進行了公車改革探索。正在探索的改革主要在市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級進行，省直機關沒有進行車改。其中，貧困地區(qū)的公車改革，動力往往不足，發(fā)達地區(qū)的改革推進，則相對容易和快一些。

“公車改革原來一直寄希望于自下而上的改革試點，地方上各式各樣、五花八門的車改模式都嘗試過，有的失敗了，有的還在艱難地推進。”前述國家發(fā)改委人士告訴《財經(jīng)國家周刊》記者。

歸納地方公車改革的主要模式，大致三種：一是完全貨幣化模式，二是準貨幣化模式，三是加強管理模式。

從多地改革試驗的實施情況看，“加強管理模式”還走不出“治理-泛濫-再治理-再泛濫”的怪圈，日常管理難以完全到位。

“準貨幣化模式”則保留了公務車隊，沒有改變公務用車財政供養(yǎng)、實物供給的實質(zhì)，在實際運行中效率不高；“完全貨幣化模式”，通過“花錢買機制”，較為徹底地實現(xiàn)公務用車服務社會化、市場化，實現(xiàn)由“養(yǎng)人養(yǎng)車”向“養(yǎng)事”轉(zhuǎn)變。

但記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，尚沒有任何一個地區(qū)實行百分之百的完全貨幣化改革模式，大都處于過渡階段，且由于缺乏成熟模式以及自上而下的推動，多地車改常是因人成事，“人一走茶就涼”。

以黑龍江省齊齊哈爾、大慶以及浙江杭州等地的公車改革為例，往往是主要領導調(diào)到哪，就帶動哪里的公車改革，而此前推動的車改就處于停滯狀態(tài)。

“在地方，使用公車是身份的象征，體制內(nèi)的人都不愿改，多數(shù)領導也在觀望，不愿輕易帶頭。”安徽省政法委一位公務員對《財經(jīng)國家周刊》記者說。

記者了解到，此次除確定中央國家機關公車改革方案外，也會出臺對地方公車改革的指導意見，這必將對全國起到引領和示范作用。

前述國家發(fā)改委人士認為，對地方公車改革，主要是積極推動和引導，采取“中央原則指導，地方分散決策”的辦法，中央對改革提出原則性要求，具體的改革模式和措施由地方根據(jù)本地實際情況因地制宜，不搞一刀切。

據(jù)了解，方案初稿體現(xiàn)了科學統(tǒng)籌推進的原則，將出行成本、自然環(huán)境和工作需要有機結(jié)合起來，科學確定補貼標準。同時，也考慮了保障正常公務出行、完善市場化運營、擴大社會化公共交通供給、特別是注意解決好基層邊遠地區(qū)公務出行問題，確保工作不受影響。

這意味著，未來各地公車改革將在總的原則下，不斷嘗試適合自身的改革方式，這對于探索選擇日后的改革路徑，意義重大。

目前，以推行加強管理模式為主的昆明，與推行貨幣化模式的溫州，在眾多地方改革試點中頗具典型性。昆明與溫州公車改革試點進程中的實踐檢驗結(jié)果，或可為未來更多地區(qū)的公車改革之路，提供一些啟示。

國有企事業(yè)單位公車改革會緊隨其后

2014年1月，五糧液集團拍賣包括董事長座駕在內(nèi)的343輛公務車，約占五糧液公務車輛總數(shù)的60%，其中悍馬等豪車備受關注，同時將國有企業(yè)公車改革帶入人們視野。

“國有企業(yè)和事業(yè)單位，應成為我國車改的重點領域之一。”國家行政學院公共行政教研室主任竹立家對《財經(jīng)國家周刊》記者表示。

據(jù)他估計，目前中國國有企業(yè)和事業(yè)單位的公車保有量高于機關行政單位。如果國企和事業(yè)單位全面推行車改，削減公務車，總量將會更多，節(jié)約的資金也會更多。

竹立家認為，十八屆三中全會明確提出國有企業(yè)去行政化，建立國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人制度。“現(xiàn)在的國有企業(yè)領導有行政級別，參照政府公務用車標準配車，未來國有企業(yè)須嚴格按照最新規(guī)定，落實去行政化。”

事業(yè)單位和國有企業(yè)的情況，與地方黨政機關公車改革相比，還有其復雜的一面。拿事業(yè)單位來說，就分成不同類型。國有企業(yè)也有不同類型。從多個實行車改的地方看，大都沒有涉及事業(yè)單位和國有企業(yè)。

如何確立既符合中央關于車改的總要求、總精神，又符合事業(yè)單位、國有企業(yè)特點的分類公車改革方案？權(quán)威人士告知，在公車制度改革推出后，就會加快制定事業(yè)單位公車改革方案、國有企業(yè)公車改革方案。隨之，公車配備管理政策的制定也會提上日程。

總之，創(chuàng)新公務交通分類提供方式，建立符合國情的新型公務用車制度，會是一個科學周密的系統(tǒng)工程。