淺析清代監察官員管理制度

劉艷勤

[摘 要]監察官員管理制度是政治制度的重要組成部分，它對維護封建統治，防治腐敗產生了積極效應。清代的監察官員管理制度形成了一套較為完整的人事管理體制，對監察官員的錄用、考核、回避等方面做了具體的創設性的規定。本文就以上四方面內容進行分析，并進一步探究得出清代監察管理制度有效運行的保障性因素。

[關鍵詞]清代；監察；監察官

[中圖分類號]K249 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）06 — 0098 — 02

古代監察官的素質水平直接影響到監察職能的發揮。因此，加強對監察官員的管理，建立相應的制度規范顯得尤為重要。清代是我國封建王朝的終結者，建立了我國古代以來最為細密與完備的監察體制和有效的監察官員管理制度，在維護封建政治穩定和社會發展方面發揮了重要的作用，為后世監察制度的發展提供了許多值得參考和借鑒的經驗。本文旨在分析清代監察官管理制度具體措施，并試圖找出該制度有效運行的保障性因素。

一、清代監察官的錄用制度

科學合理的監察人員錄用制度是保證人員素質與質量首要環節。建設高素質的監察隊伍，提高監察效能，加強對監察官的入口管理是非常重要的。

（一）嚴格的資格條件

康熙二十六年（1687）諭：“國家設立都御史、科道官，以建白為專責，所以達下情而去壅弊，職位至重?！薄?〕在人選方面，“必學識優長，練達政務，乃克勝任”。由此可看出，監察官員所承擔的重任要求他們應該具備一定的素質和能力。因此，清代統治者注重對監察人員的政治、知識、身心三方面素質的考察。

1.政治素質

由于監察官員特殊的政治身份，清代皇帝都非常重視官員的政治素質，并視其為是否合格的首要素質。政治素質的高低直接影響對監察效能的實現程度及政治的穩定性。因此，“清廉耿直”、“剛正不阿”、“盡忠職守”、“秉公執法”，“上之則匡過陳善，下之則激濁楊清，務求知而不言，言無不盡”，這些都是監察官員必備的政治素質。其中忠于皇上，忠于職守，這是最基本的素質要求。比如，康熙認為，科道官乃治官之要，要想正人，必先正己，并且特別強調：“朕觀人必先心術，次才學。心術不正，縱有才學何用?！薄?〕

2 .知識素質

監察官必須具備良好的文化素養和業務素質。合理優化的知識結構，是監察官員必備的基本條件。清時明確規定，通古今，通經儒士，才守兼優 ，善文章，且只有進士出身才具有監察官的錄用資格，這是對于監察官員基本知識的要求。王德昭先生有一個統計，清代曾任左都御史者共430 人，進士出身者221人，不包括滿、蒙在內，這個比例也達一半以上。除此之外，監察官員還應具有一定的專業知識，如明通內外政治，通古今，明于禮法。

3 .身心素質

良好的身心素質是政治素質與知識素質發揮的前提和基礎。因此，清代對監察官員身心素質提出了一定的要求。中老年人是清代理想的監察官員人選。另外，清代明文規定，只有出任知縣經三年考滿才可作監官。在地方（基層）有任職經驗者，經歷過各種風浪的考驗，思想成熟，勤敏練達，具有開放的心態，在面對問題時能夠不失時機地，勇敢果斷地處置。

（二）規范的錄用程序

明確而科學的錄用程序是保證人才選拔的公平性與人員素質的重要環節。清代制定了相當嚴密的科道官錄用程序。首先，清代的錄用程序是候選官員經過推薦，由主管部門考選，最終由皇帝批準。人員推介到最終確定不是由一個部門或個人意志所主導，有效防止了暗箱操作的現象，相互庇護，既保證了官員錄用的科學性，又體現了民主性。其次，錄用方式。為保證被錄用的監察官員素質，清代采取試俸和考試方式?！胺脖O察御史歷事一年，考核實授”，并且考試采用筆試和面試相結合的辦法。

二、清代監察官的考核制度

監察官作為其他官吏的監察者，應該受到嚴格的考核，從而對權利的運行有著監督和約束作用。清代一直很重視對官員的考核立法，并建立了系統而詳盡的考核制度，如《欽定臺規》和《都察院則例》對監察考課機關的職掌權限、官員的條件及責任義務都作了詳細的規定。首先，考核方式，主要包括一般考核與特殊考核兩種。一般考核是指監察官員和其他官員一樣，每三年接受一次“京察”，績效高者加級、記名等獎譽，不稱職者將被處罰。除此之外，監察官員還得接受其它考核。監察官員升遷時，需將“該科道有無條奏，其所奏事件，部議或準或駁，并奉特旨允準，或當經飾之處，于各科道名下開列，以便于鑒別比較”〔3〕。為廣開言路，雍正元年還對其監察數量進行考核：“今后各科道官，每日一人上一密折，輪流具奏，或二、三人同日具奏一折，一折止言一事，無論大小事務，皆詳據實陳之，即或無事可言，折內亦必申明無可言之故?！薄?〕其次，考核內容。清代對監察官員的四格即強調才干、清廉、勤奮和年輕化進行全面的考核。同時，清代針對不同層級的監察官設定了不同的考核標準。如對在京監察官員及督撫的考核主要以三式、三等、四格及六法為標準。最后，考核重點明晰。清代統治者在制定考核制度時針對性強，重點突出。如對在京總督和巡撫的考課分明體現了這點。順治帝曾說到“總督管轄數省，巡撫專任一方，得其人則事治民安，非其人則叢奸滋弊，民受其害。如不行考核，賢否無辯，何以示勸懲”。清代這種多層次、系統的考核制度，保證了對監察官員監察績效的實時監控，有利于實現監察目標。

三、清代監察官員的回避制度

建立監察官員回避制度對維護政府的良好形象和監察隊伍的廉政建設具有重要意義。它為監察官員創造一個健康純潔的工作環境，保證了監察官員正常發揮監察職能，免受各種社會關系的干擾。清代針對監察官員在任職和執行工作等方面做出了限制性規定的制度。具體可分為以下三種：

（一）職務回避

即指與高級官員有夫妻關系、直系血親關系等親屬關系人不能擔任監察官員。清代對職務回避很重視，因為親屬關系更可能妨礙監察職能的發揮，容易產生腐敗。早在順治十三年即題準：“現任三品以上堂官，其子弟不得考選科道。若父兄赴部候補而子弟現任科道者，查照資俸，調吏部主事。”〔5〕康熙時，便將回避范圍擴大到外省督撫，康熙二十年覆準：“京官三品以上及總督、巡撫子弟，俱不準考選科道?！笨滴跞赀M一步將范圍擴大，“凡父兄現任三品京堂、外省督、撫子弟，不準考選科道；其父兄在籍起文照補及后雖升任者，有子弟現任科道，皆令回避，該補各道郎中”?！?〕這保證了監察官員不因近親關系對監察工作產生不良的影響。

（二）公務回避

即指監察官員任職的專一性，不得在其他機構擔任職務。如，乾隆三十三年上諭：“向來各部司員補授御史，該堂官等有奏請仍兼本部行走者.雖為熟諳部務起見，但御史有稽察各部之責，若令兼司辦事，不無意存瞻顧，究于政體未協。嗣后司員改任御史奏請留部之處，著永行停止。其現在御史中兼部行走者，并著撤回?！薄?〕嘉慶時又議準：“嗣后在軍機處人員遇有補放御史者，即回本衙門任事，不必在軍機處行走?！惫珓栈乇転楸ＷC了監察工作的獨立性。

（三）地域回避

即指監察官員不得是本籍人。監察官員的親朋好友，人際關系網基本都在本籍。地域回避可以避免這些關系給工作帶來的影響，實現監察本身的職能。乾隆十三年規定除了監察官員的職能范圍在本省之外，不能在本省任職。一旦任職監察官員職位空缺，候選人員同樣不能是本省的。光緒時，將同避范圍進一步擴大，比如滿洲科道官員的父子、伯叔、胞兄弟等如果升任三品以上京堂、并督撫的，一律按照漢族科道員回避制度實施。各衙門保送宗室滿洲、蒙古御史人員時同樣應參照漢族監察員回避制度。總之，回避制度的施行，對監察官員有效執行監察職能具有積極的意義。

四、清代監察官員管理制度有效運行的保障性因素

監察官員管理制度對維護政治統治和社會的發展提供了保障。但是，任何制度作用的發揮是與一系列的內外部因素是分不開的。

（一）政治環境

監察制度的運行離不開清代良好的政治環境的支持。首先，清代總結了歷代的經驗和教訓，繼承了優秀統治管理思想，并建立維護封建統治機構和法律，為監察制度的實施提供了很好的條件。其次，文化環境。維護皇權是封建政府的政治思想核心、管理核心。因此，任何有利于維護皇權的舉措、思想就能得到統治者的支持，如康熙曾下詔：“使言官果能奉法秉公，實心盡職，則閶閻疾苦，咸得上聞，官吏邪貪，皆可厘剔。故廣開言路，為圖治第一要務。”并于三十九年，立“臺省箴碑”于都察院廳事之西；又于二十二年作《諫臣論》等，為監察制度的開展排除了障礙，保證了監察目的的實現。

（二）完善的法律保障

清代自建立后，一方面沿用明代的一些法律，另一方面積極參漢酌金，開展了系列立法活動，建立了完備的監察法律體系，為監察官員管理制度的提供了法律保障?！稓J定臺規》是清代監察的根本性大法。它以法律的形式確立了監察機構和監察人員的特殊地位、職責及監察范圍，并規定了監察有效實施的各種法律手段，為監察管理制度提供了法律規范。另外，其他配套的法律法規，如《欽定大清律例》、《大清會典》、《大清會典事例》、《六部現行則例》為監察提供了制度框架。總之，任何一項制度的貫徹和實施不是孤立存在的，還需要其他相關的法律和制度的配合和支持。

（三）嚴密的監察機構

監察機構是監察管理的載體。設置合理、精干高效的監察機構，對監察管理目標的達成具有決定性作用。清代形成了“科道合一，網絡密集”的監察體制。首先，科道合并。清代把六科即“吏、戶、禮、兵、刑、工”合并于都察院，提高了檢察機關的職能和辦事效率，使維護國家機器正常運轉的職責也歸入了監察系統。其次，監察機構的獨立性。為保證監察職能能夠得到應有的發揮，清代在機構設置方面規定了都察院相對獨立性，即都察院與六部、大理寺等行政、司法機構并立，直轄于皇帝的監察機構，其權利不受外來機構及人員意志的影響。最后，自上而下的監察機構體系。為周密的監控從中央到地方的各級機構及大小官吏，清代建立了遍及全國的監察網：中央監察執法機構主要由都察院、六科、各道、五城察院、稽查內務府御史處等組成，地方監察機構主要由各省總督衙門、各省巡撫衙門、各省按察使司、各省道員衙門所組成。從上到下，監察崗位劃分細致，職能分工明確，嚴密的監察網絡為監察管理制度的提供了組織條件和載體。

總之，清代監察官員管理制度是在吸收、總結前代的經驗前提下，“因地因時制宜”制定的。它反映了清朝統治者的智慧與務實，是值得我們對此進行深入的研究和學習的。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 大清會典事例〔Z〕.臺北：新文豐出版社，1976.

〔2〕 〔清〕章梫.康熙政要〔Z〕.北京：中共中央黨校出版社，1994.

〔3〕 光緒大清會典事例〔M〕.臺北：文海出版社有限公司，1992.

〔4〕 光緒欽定臺規：卷十.憲綱二〔M〕.

〔5〕 光緒欽定臺規：卷三十九.通例一〔M〕.

〔責任編輯：張平凡〕