集體土地使用權流轉的法律障礙及對策

陳思水

摘要：城市化和農村工業化的發展加大了對建設用地的需求，農村土地的成本遠低于城市。同時，轉讓、出租土地和房屋獲得的經濟收益遠高于農民和農村集體組織的農業收入，這就促使農民通過對農村集體土地使用權的流轉來獲得高額的回報期望。我國的集體土地可分為集體農用地、集體建設用地和宅基地，其土地使用權可分為集體建設用地使用權和集體土地承包經營權。

關鍵詞：集體土地使用權；法律障礙；對策

對于農村集體土地使用權的流轉，我國無論是法律法規還是相關政策都有較為嚴格的限制。但是，在當前市場經濟發展日趨成熟的條件下，有過多的行政干預，且忽視客觀存在的實際要求，是不可取的，也對市場經濟的發展是不利的。因此，必須重視農民集體土地所有權，充分考慮農民利益，從制度上對集體土地使用權流轉進行改革，可以采取有償使用制度等改革，規范集體土地使用權的流轉途徑，使其更加的合法化。這就需要我們在法律法規及政策制度方面開辟新天地。

一、我國集體土地使用權流轉的法律障礙

經過近年來的不斷探索和研究，我國的農村土地流轉取得了一定的成就，土地流轉的效率和流轉后土地的利用成效都有了很大的改善。但是，我國農村土地流轉還處于初級探索階段，還是存在著一定的問題和不足，需要給予高度關注。

（一）集體土地使用權流轉存在的問題

在現實中我們不難發現，在農村集體建設用地流轉過程中，工業化和城市化是農村集體土地流轉的外因，土地收益分配上的不合理是集體土地使用權流轉的內因。近年來，農村集體土地使用權的流轉在法律上一直沒有明文規定。但是，任何事情都有它的兩面性，就如集體土地使用權的流轉在一定程度上對農村經濟發展、集體經濟組織財富的積累、農民收入的增加起到了一定的促進作用，同時流轉在法律上確沒有得到認同，缺乏合理的規制，從而難免會發生許多的問題。

首先，集體土地所有權主體不明確，集體土地使用權的流轉無法得到保護。我國現行的《土地管理法》第10條雖然規定農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有，而法律對農民集體這一概念并未做出嚴格的定義，進而導致了一些地方在集體土地所有權證書尚未發出，集體土地所有權的缺位，進而也就導致了集體土地的非法流轉。

其次，在市場經濟利益的誘惑下，違法用地現象活躍，在一定的程度上也就促成了隱形市場，進而也使我國的耕地保護變得被動而又艱難。一個重要的原因就是我國目前對農村集體土地的政策及規范性文件大多是行政命令和紅頭文件，未形成統一的、原則性的規范。同時，農村集體經濟組織和農民法律意識淡薄，未經批準隨意占用、出租、轉讓，用于非農建設。

（二）立法上的限制

我國立法在對農村集體土地使用權流轉問題上的立法精神是保護耕地及合理開發利用，因此在立法上對集體土地使用權的流轉就設定許多限制。

法律條文規定，集體經濟組織成員可以使用本集體經濟組織的土地辦企業或建住房，但是不得出讓、轉讓或出租集體土地使用權給本村鎮以外的企業和個人。然而現實中，尤其是在當下市場經濟的沖擊下，地方通過集體土地使用權流轉用于鄉鎮及鄉鎮基層設施的建設，已經成為地方經濟發展不可或缺的重要組成部分。一方面，隨著經濟建設及城市發展的需要，僅僅依靠國家建設用地指標遠遠滿足不了實際需求，而農村集體土地恰恰可以填補這個缺口；另一方面，由于國家征地辦法農民沒有真正享受到較高的土地收益，從而受到多數農民的抵制，農民更愿意選擇處于法律灰色地帶的私下土地流轉。

二、集體土地使用權流轉的對策

結合我國相關的法律法規及政策，筆者針對我國目前集體土地使用權流轉存在的法律障礙提出了以下幾點對策。

（一）明確集體土地使用權流轉應遵循的原則

近年來，隨著經濟的發展，農村城市化進程，農村集體土地使用權流轉已逐步被我們所認識，但存在著不少違背農民意愿、損害農民利益的問題。筆者認為，除了要遵循保護土地、合理開發利用等基本原則外，還要有自己的特殊原則。

1. 土地權屬不變原則。對于農用地承包經營還是宅基地及其他建設用地，無論是有償使用，還是無償使用，農村集體土地使用權之流轉都不能改變其集體所有之權屬。許多學者研究表明，我國農村集體土地使用權權屬不明，所有者缺位造成農村集體土地所有權的行使存在重大瑕疵，其實從深層次講，集體所有權與全民所有權一樣，都不能是一種直接所有權，而只能是一種“間接所有權”。

2. 堅持自愿的原則。集體土地使用權的流轉在符合國家有關的法律法規規定的前提下，由流轉雙方本著平等協商、自主自愿的原則，按照有償、有期限限制、有明確的權利義務約定的要求，簽訂相應的書面合同。中國社會是社會主義社會，是一個民主的社會，因此在對待農村集體土地使用權的流轉問題上要充分尊重農民意愿，不能靠行政手段強行流轉。

3. 堅持依法有序的原則。土地流轉必須嚴格遵守國家法律、法規，認真執行黨中央國務院的路線方針政策，在流轉方向上還應符合國家的產業政策、投資政策、環保政策及金融政策。

4. 合理分配原則。在農村集體土地使用權流轉中的收益，應當在依法繳納完國家規定各種稅費之后，本著“以人為本，科學發展，還利于民”的指導思想，將絕大部分收益返還給集體經濟組織和農戶，這樣可以促進農業生產和提高農民的生活水平，以實現我國農村城市化建設，構建和諧社會。

（二）完善集體土地使用權流轉的管理

在我國廣大農村地區土地流轉是很不健全的，由于集體土地使用權流轉長期受到相關法律政策的限制，因此大多處于暗中操作和無序狀態。流轉人之間往往以口頭協議的形式進行土地流轉，口頭合同穩定性差，雙方利益無法受到保護，不便于管理，而且也為以后產生不必要的糾紛留下了隱患。

首先，建立專門的集體土地流轉管理機構。在鄉鎮成立關于集體土地流轉管理的領導小組，由鄉鎮府直接領導并確定若干名專職人員，專職解決鄉鎮有關土地流轉問題，依法進行監督。其次，流轉雙方需要簽訂規范的合同或協議，明確承包年限，由鄉鎮管理機構（如農業承包合同管理部門）鑒證、備案。最后，充分考慮農民利益，在土地流轉中僅僅收取必需的成本費用。

（三）改革集體建設用地使用權流轉制度

我國現行的土地法律法規及相關政策對于我國農村集體土地使用權流轉制度有較多的限制，特別是對集體建設用地使用權的限制尤為強硬。在全面落實科學發展觀，推動農村二、三產業發展，盤活農村集體存量建設用地，促進農村集體土地節約利用，切實維護農民的合法權益，建立城鄉一體化的時代背景下，過多地對農村集體土地使用權流轉進行限制，勢必會對市場經濟產生不利的影響。因此，應正視農民集體土地所有權，推行集體土地有償使用制度的改革，通過明晰所有權主體，合理地評價農村土地的價格，規范流轉程序、建立配套服務體系、革新流轉方式等，以促進我國農村經濟的發展和農民收入的增加。

首先，要明晰所有權主體。目前，我國的集體土地所有權在實際的行使過程中存在著所有權主體的錯位、缺位或虛位，產生了許多土地糾紛，妨礙和影響了集體土地使用權的有效流轉，因此應當修改《土地管理法》及相關的法律法規，解決集體土地所有權的錯位、缺位或虛位問題，適當刪除農村集體經濟組織和農業合作社等虛置概念，做到直接賦予集體土地所有權主體，即村民委員會和土地直接使用者的市場主體地位。

其次，合理地評價農村土地的價格。各地政府應充分發揮引導作用，通過農村土地流轉中介機構普及土地價值的相關知識，使農民對于當前農村土地的價格和相關價值評價方法形成一定的了解。此外，根據實際情況可以給出基本的土地價格標準，在農村土地流轉的具體過程中監督流轉雙方對具體土地價值的協定，促使農村土地在具體的流轉過程中既不能被低估了價值，又不能被過高地哄抬價格，從而確保土地流轉雙方的權益均不受到侵犯。

最后，在宅基地問題上，筆者認為，可以適當更改我國的相關法律法規的規定，即農村村民在出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不再允許其擁有宅基地，也可以由村委會根據實際情況確定，如果村里有空閑的宅基地并且再申請者確實生活困難且無處可居的，那么可以允許其再擁有一處宅基地。這樣做的好處一是申請者在出賣或出租住房后可以獲得一定的收入，進而提高生活水平；二是可以充分利用村集體內部的空閑宅基地，從而盤活土地。值得注意的是，村委會要防止那些通過出賣、出租住房后，再申請宅基地來獲取非法的利益，進而破壞了集體組織的利益。此外，村委會可以成立一到兩人的督察小組用來專門監督村委會及村民在再申請問題上是否依法依章程來辦理。

總之，農業是安天下、穩民心的戰略產業。黨的十七屆三中全會決定以新一輪農村土地改革為突破口，強化物權保護，讓農民充分享有土地承包的各種權益，允許農地承包經營權合理流轉，提供了堅實的政策基礎。通過對法律法規及相關政策進行完善，從而使整個農村集體土地使用權的流轉在市場環境下做到有法可依。

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（作者單位：霞浦縣國有資產投資經營有限公司）