我國財政風(fēng)險研究現(xiàn)狀及展望

梁海燕

內(nèi)容摘要：財政風(fēng)險管理活動是以財政風(fēng)險研究工作為依據(jù)的，對財政風(fēng)險的研究現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)和匯總是進(jìn)行財政風(fēng)險管理和研究的基礎(chǔ)工作。本文從財政風(fēng)險的內(nèi)涵、類型和評價三個視角出發(fā)，對現(xiàn)有財政風(fēng)險研究的主要成果進(jìn)行整理。從研究現(xiàn)狀可以看出，對財政風(fēng)險的研究遇到了數(shù)據(jù)瓶頸，導(dǎo)致不能對財政風(fēng)險形式進(jìn)行準(zhǔn)確判斷。未來如何提高財政風(fēng)險相關(guān)數(shù)據(jù)的數(shù)量和質(zhì)量應(yīng)成為研究的重點。

關(guān)鍵詞：財政風(fēng)險涵義 財政風(fēng)險分類 評價方法 未來方向

美國次貸危機(jī)和歐債危機(jī)的爆發(fā)提醒人們風(fēng)險在經(jīng)濟(jì)中是時刻存在的，對風(fēng)險認(rèn)識和管理的不當(dāng)會引發(fā)極為嚴(yán)重的后果。這兩次危機(jī)的背后都有著政府財政的身影，將國家爆發(fā)的這些危機(jī)稱為政府財政風(fēng)險的爆發(fā)也不為過。處于轉(zhuǎn)型期的我國不僅面臨著市場經(jīng)濟(jì)國家所具有的財政風(fēng)險，還具有處于轉(zhuǎn)型期的特點。這一狀況為財政風(fēng)險的管理和研究都提出了挑戰(zhàn)。為了更好地對我國的財政風(fēng)險進(jìn)行研究，對我國現(xiàn)有財政風(fēng)險研究的成果進(jìn)行整理便顯得很必要。

財政風(fēng)險的涵義

關(guān)于財政風(fēng)險的涵義，理論界能達(dá)成一致的觀點便是財政運行出現(xiàn)壞結(jié)果的可能性。學(xué)者們在論述的時候所選擇的側(cè)重點和對風(fēng)險邊界理解的不同便出現(xiàn)了形態(tài)各異的財政風(fēng)險定義。已有成果大多從廣義和狹義的角度對財政風(fēng)險涵義進(jìn)行劃分，狹義的財政風(fēng)險是從財政自身角度來考察，是指政府資不抵債或無力償付到期債務(wù)，不能維持正常機(jī)構(gòu)運行的風(fēng)險，是從財政本身出發(fā)進(jìn)行闡釋，指的是政府財政入不敷出、預(yù)算赤字巨大、國家債務(wù)劇增、全部或部分國家債券停止兌付的可能性（張明喜、叢樹海，2009）；廣義的財政風(fēng)險則從政府是社會風(fēng)險的承擔(dān)者的視角出發(fā)，認(rèn)為凡是最終需要由政府承擔(dān)的風(fēng)險都可以稱之為財政風(fēng)險，包括經(jīng)濟(jì)方面的風(fēng)險和自然災(zāi)害、政治、社會不穩(wěn)定等非經(jīng)濟(jì)方面的風(fēng)險（施青軍，2000），指的是來自經(jīng)濟(jì)、自然、社會和政治等方方面面的不利因素致使國家財政、銀行信用和貨幣流通出現(xiàn)混亂和動蕩的可能性（叢樹海，2005）。這種劃分方法能夠涵蓋所有的財政風(fēng)險，卻不能更深層次地對財政風(fēng)險進(jìn)行揭示，缺少原因和結(jié)果間的邏輯聯(lián)系。

從產(chǎn)生財政風(fēng)險的原因和結(jié)果的視角出發(fā)對現(xiàn)有的關(guān)于財政風(fēng)險涵義的觀點進(jìn)行歸類。根據(jù)學(xué)者們在給財政風(fēng)險下定義時是側(cè)重對風(fēng)險產(chǎn)生原因進(jìn)行解釋還是側(cè)重于論述風(fēng)險的表現(xiàn)，將財政風(fēng)險的定義分為原因?qū)蛐秃徒Y(jié)果導(dǎo)向型。

（一）原因?qū)蛐?/p>

從財政風(fēng)險產(chǎn)生原因的視角對財政風(fēng)險的定義進(jìn)行闡述可分為兩類：一類是從財政制度缺陷和經(jīng)濟(jì)因素的不確定性出發(fā)，代表性的觀點如下：財政風(fēng)險是指國家在組織財政收入和安排財政支出過程中，由于財政制度和財政手段本身的缺陷以及各種經(jīng)濟(jì)因素的不確定性造成損失和困難的可能性（吳厚德，2001）。另一類則是側(cè)重于從財政收支不確定性來進(jìn)行分析：就財政風(fēng)險而言，它是指財政所面臨的減收、增支以及由此引起財政危機(jī)的可能性（施青軍，2000）。孫國相（2001）認(rèn)為，所謂財政風(fēng)險主要是由于財政收入增長的惰性和財政支出增長的剛性以及兩者合力所形成的財政困難，并可能引發(fā)的財政危機(jī)的一種狀況。

事實上，這兩種視角是統(tǒng)一的，財政收支的不確定性是制度和經(jīng)濟(jì)環(huán)境不確定性的表現(xiàn)。財政風(fēng)險是指與財政有關(guān)的經(jīng)濟(jì)危險，是國家在組織收入和安排支出過程中，由于財政制度和財政手段本身的缺陷以及多種經(jīng)濟(jì)因素的不確定性，造成財政損失、困難以及財政政策目標(biāo)難以實現(xiàn)的可能性。

（二）結(jié)果導(dǎo)向型

結(jié)果導(dǎo)向型的財政風(fēng)險定義方式也可分為兩種方式：一種是從政府不能履行職責(zé)的可能性出發(fā)：財政風(fēng)險是財政不能提供足夠的財力，致使政府無法實現(xiàn)其職能的可能性（邢俊英，2000；武彥民，2003）。進(jìn)一步講，劉尚希（2003）認(rèn)為財政風(fēng)險指政府擁有的公共資源不足以履行其應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)，以至于經(jīng)濟(jì)、社會的穩(wěn)定與發(fā)展受到損害的一種可能性。

另一種觀點是從財政運行爆發(fā)危機(jī)的可能性出發(fā)，認(rèn)為所謂財政風(fēng)險是指存在爆發(fā)財政危機(jī)的隱患或可能性（楊小軍，1999；許滌龍，2007）。具體而言，財政風(fēng)險是指財政面臨支付危機(jī)的可能性，集中表現(xiàn)為赤字和債務(wù)的膨脹，當(dāng)這種膨脹超越一國經(jīng)濟(jì)和社會承受力時，將演變成財政危機(jī)，并由此引發(fā)一國經(jīng)濟(jì)、政治的全面危機(jī)和社會動蕩（叢明、何哲一，2001）。

事實上，這兩種視角也是統(tǒng)一的，爆發(fā)危機(jī)的表現(xiàn)是政府不能夠履行其責(zé)任和義務(wù)，政府不能夠履行其責(zé)任和義務(wù)時便會引發(fā)其他危機(jī)。從這個角度出發(fā)，財政風(fēng)險可定義為未來政府在管理、調(diào)控、服務(wù)公共事務(wù)中出現(xiàn)支付危機(jī)的前奏反映，即在未來某時點政府擁有的公共資源不足以履行其應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)，以致于經(jīng)濟(jì)、政治、社會的穩(wěn)定和發(fā)展受到損害的一種可能性（單大棟等，2005）。

財政風(fēng)險的類型

（一）按照產(chǎn)生原因分類

按照財政風(fēng)險的狹義和廣義定義，可以將財政風(fēng)險按照內(nèi)外因的角度來劃分。外生性風(fēng)險是指源于財政系統(tǒng)外部各種不利因素引發(fā)的風(fēng)險，如經(jīng)濟(jì)運行因素、政治因素、自然因素、技術(shù)因素等導(dǎo)致的財政資源浪費或效率下降的風(fēng)險；內(nèi)生性風(fēng)險則是指源于財政系統(tǒng)內(nèi)部各種不利因素引發(fā)的風(fēng)險，該風(fēng)險導(dǎo)致財政資源浪費或效率下降。與外生性財政風(fēng)險相比，內(nèi)生性財政風(fēng)險更容易控制，內(nèi)生性財政風(fēng)險包括收入方面的財政風(fēng)險、支出方面的財政風(fēng)險、公共投資的財政風(fēng)險、預(yù)算赤字的財政風(fēng)險、國債管理的財政風(fēng)險、財政的公共風(fēng)險、財政的制度風(fēng)險、財政的系統(tǒng)風(fēng)險、官員道德風(fēng)險與職業(yè)能力風(fēng)險（張志超，2004）。

（二）按照表現(xiàn)形式分類

1.根據(jù)財政風(fēng)險在財政運行的具體環(huán)節(jié)劃分。從財政運行的級次來看，財政風(fēng)險可分為中央財政風(fēng)險和地方財政風(fēng)險。地方財政風(fēng)險又可細(xì)分為省財政風(fēng)險、省轄市財政風(fēng)險、縣財政風(fēng)險和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險（高志立等，2001）。從財政運行各環(huán)節(jié)的具體表現(xiàn)來看，財政風(fēng)險可分為收入風(fēng)險、支出風(fēng)險、赤字風(fēng)險和債務(wù)風(fēng)險。具體來說，收支矛盾突出、財政功能弱化，適應(yīng)不了快速發(fā)展的社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要；財政收入的增長滯后于經(jīng)濟(jì)增長，財政的聚財功能日趨衰弱，預(yù)算內(nèi)財政總規(guī)模相對萎縮，出現(xiàn)了“兩個比重”不斷下降的不良態(tài)勢；收支矛盾日趨突出，債務(wù)規(guī)模迅速膨脹，償債負(fù)擔(dān)越來越重；政府部門分配秩序混亂，預(yù)算外收入侵蝕稅基問題相當(dāng)嚴(yán)重，直接影響了政府職能的正常發(fā)揮（孫國相，2001）。endprint

2.按照財政風(fēng)險矩陣來劃分。很多學(xué)者在分析財政風(fēng)險時按照世界銀行提出的財政風(fēng)險矩陣展開。如劉尚希、趙全厚（2002）在分析財政風(fēng)險時便依照財政風(fēng)險矩陣來展開。將我國財政風(fēng)險分為直接負(fù)債：國債、欠發(fā)工資而形成的債務(wù)、糧食收購和流通中的虧損掛帳、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)；隱性的直接負(fù)債：養(yǎng)老保險基金債務(wù)、失業(yè)救濟(jì)的負(fù)擔(dān)也不斷加重；顯性的或有負(fù)債：其他公共部門的債務(wù)、國債投資項目的配套資金；隱性的或有負(fù)債：國有銀行的不良資產(chǎn)、國有企業(yè)未彌補(bǔ)虧損、對供銷社系統(tǒng)及農(nóng)村合作基金會的援助。唐龍生（2001）從中央政府借款、地方政府借款、國有企業(yè)借款的角度對財政風(fēng)險進(jìn)行三個層次的劃分。這種劃分方式與財政風(fēng)險矩陣的劃分是相似的。

事實上，按照原因來劃分和按照表現(xiàn)來劃分本質(zhì)上并沒有區(qū)別，只不過是根據(jù)分析問題的需要而使得分析的側(cè)重點不同。從財政風(fēng)險原因的視角入手并提出對策的的分析方式一般是按照財政風(fēng)險產(chǎn)生的原因來劃分的；在分析財政風(fēng)險的結(jié)果，并對財政風(fēng)險狀況進(jìn)行評價的時候一般會從表現(xiàn)的角度來劃分。

財政風(fēng)險的評價

（一）直觀分析

直觀分析主要是通過分析政府的債務(wù)規(guī)模對財政風(fēng)險進(jìn)行評價。這種分析主要采用國債依存度、赤字率、債務(wù)率等指標(biāo)來進(jìn)行衡量，采用財政風(fēng)險矩陣的分析也屬于此類。童本立和王美涵（2002）對我國的赤字規(guī)模進(jìn)行了分析。馬拴友（2001）對我國公共部門可持續(xù)赤字水平進(jìn)行測算。陳共（2003）對我國的直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)進(jìn)行分析。

有一些學(xué)者認(rèn)識到僅僅考察政府的債務(wù)不能夠很好的對財政風(fēng)險進(jìn)行考察，還需要結(jié)合政府的資產(chǎn)來分析，由此提出了應(yīng)用公共部門資產(chǎn)負(fù)債表評估財政的可持續(xù)性（張春霖，2000；叢樹海、鄭春榮，2002）。劉尚希、趙全厚（2002）亦對政府直接負(fù)債和政府或有負(fù)債進(jìn)行測算。但是，從廣義上來說，財政風(fēng)險顯然不僅僅是財政部門本身的風(fēng)險，還包括政府應(yīng)該承擔(dān)的社會的經(jīng)濟(jì)、自然等風(fēng)險，因此對財政風(fēng)險分析時也應(yīng)該將范圍擴(kuò)大。劉尚希（2003）提出了評估財政風(fēng)險應(yīng)從兩個方面入手：政府擁有的公共資源、政府應(yīng)承擔(dān)的公共支出責(zé)任和義務(wù)。單大棟等（2005）沿著劉尚希的思路，認(rèn)為一方面政府擁有的資產(chǎn)不盡如人意，另一方面政府承擔(dān)的負(fù)擔(dān)較重。

（二）建立財政風(fēng)險評估模型

建立模型法是通過借鑒國際上的已有模型或者借鑒其他學(xué)科風(fēng)險評估的模型，選擇相應(yīng)的指標(biāo)計算我國的財政風(fēng)險，對我國的財政狀況進(jìn)行預(yù)警。

一些學(xué)者采用層次分析法，將財政風(fēng)險或影響因素進(jìn)行層次劃分，再對各部分賦予不同的權(quán)重，計算出我國的財政風(fēng)險狀況（歐林宏，2003；張振川，2004；馬恩濤，2007）。這些學(xué)者研究中的區(qū)別在于對風(fēng)險分類和風(fēng)險影響因素的確定，但是基本結(jié)論都表明我國財政風(fēng)險呈不斷擴(kuò)大的趨勢。還有一些學(xué)者在使用風(fēng)險模型時，更加偏重對財政風(fēng)險的預(yù)警，所以這部分研究被稱為財政風(fēng)險的預(yù)警研究。如顧海兵（1993）、長春稅務(wù)學(xué)院“中國財政監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)研究”課題組（1999）、米建國等（1999）都對中國財政風(fēng)險的預(yù)警方法的選擇和指標(biāo)的選取做出了研究。

隨著研究的深入，學(xué)者們逐漸使用了更加科學(xué)、更加先進(jìn)的風(fēng)險測量工具對我國財政風(fēng)險進(jìn)行預(yù)警，如張明喜（2009）構(gòu)建了基于神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)的財政風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，對我國財政風(fēng)險進(jìn)行分析。

結(jié)論

總體而言，我國財政風(fēng)險的研究已經(jīng)取得了很顯著的成果，在對財政風(fēng)險的定義、分類、評價方面進(jìn)行了有意義的探索。但是，相關(guān)數(shù)據(jù)的缺乏卻阻礙該領(lǐng)域研究的繼續(xù)深入。數(shù)據(jù)的缺失或者不易獲得，使得在研究中要對一些重要的數(shù)據(jù)進(jìn)行主觀的估計或者舍棄一些重要的研究項目，這就不可避免地會出現(xiàn)結(jié)果的差別。例如，在指數(shù)預(yù)警方法下預(yù)警指標(biāo)的選取中舍去一些重要的財政風(fēng)險指標(biāo)，如社會保障基金缺口、國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)、債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險指標(biāo)、使用風(fēng)險指標(biāo)等；也有一些被選取指標(biāo)的統(tǒng)計資料沒有反映指標(biāo)內(nèi)涵的全部內(nèi)容，如財政赤字統(tǒng)計就沒能反映一些以財政欠賬、掛賬以及預(yù)征稅款等形式的隱性赤字（叢樹海、李生祥，2004）。由于數(shù)據(jù)的缺乏，使得一些指標(biāo)很不準(zhǔn)確，而一些項目根本沒辦法進(jìn)行評價（劉尚希，2005）。

數(shù)據(jù)是財政風(fēng)險研究的基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)的缺乏嚴(yán)重阻礙了我國財政風(fēng)險研究的進(jìn)展，對那些沒有數(shù)據(jù)支撐的財政風(fēng)險要么不能進(jìn)行定量研究，要么需要估計相關(guān)數(shù)據(jù)，導(dǎo)致結(jié)論失真。缺少相應(yīng)的數(shù)據(jù)，對財政風(fēng)險的定量研究便會成為空中樓閣，所得出的結(jié)論自然不具有穩(wěn)定性，同時也不能為財政政策的制定提供參考。因此，未來對財政風(fēng)險研究的重點之一應(yīng)該是體現(xiàn)在數(shù)據(jù)提供上，對財政風(fēng)險研究和管理中需要什么樣的數(shù)據(jù)，如何改進(jìn)這些數(shù)據(jù)的核算和統(tǒng)計方法等問題進(jìn)行研究。

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