京津冀經濟圈財政合作的邏輯與路徑研究

段 鑄，王雪祺

(河北金融學院保險系，河北 保定 071051;河北金融學院金融系，河北 保定 071051)

一、現實背景及既有研究

區域經濟一體化的制度框架并不必然帶來區域經濟協調發展這一誘人愿景，地方政府間財政競爭是地方各級政府為了吸引更多的稀缺或優質經濟資源流入本轄區，政府間財政競爭在促進地方經濟快速增長的同時，也拉大了區域發展的差距存在多年的環首都貧困帶就足以證明這點。從競爭走向合作是現代政府行為的基本趨勢，這個轉變過程將深刻影響著區域經濟發展格局。為此，學者對財政競爭與財政合作進行了多角度的研究。

政府間財政競爭及其相關研究。Bretion(1998)認為地方政府間的財政競爭提高了轄區居民的福利，從而提供了有效的公共服務［1］。鐘曉敏(2004)、伍文中(2010)等認為財政支出競爭將逐步取代稅收競爭而成為地方政府間財政競爭的主要手段［2］［3］。Brueckner(2000)從不同角度實證了財政競爭所帶來的負面效應［4］。傅勇、張晏(2007)認為中國的財政競爭是典型的“為增長而競爭”，無法促進中國經濟的可持續發展［5］。財政競爭存在問題及發展方向研究。Oates(1985)認為應該限制財政競爭行為［6］。Marchand(1997)則認為應該鼓勵和引導財政競爭行為［7］。

政府間財政合作及其相關研究。成為杰(2011)通過系統耦合理論驗證了財政合作能促進區域市場一體化進程［8］。趙明剛(2011)進一步發現財政合作在促進民族團結、社會穩定等方面有獨到作用［9］。Elinor．Ostron(1990)基于多中心治理理論視角對公共事務的財政合作的行動邏輯進行了卓有成效的研究［10］。楊龍(2008)探析了地方政府之間財政合作的動力及過程，探索式提出我國地方政府財政合作的三種模式［11］。

本文認為未來研究必須在政府間財政行為演進規律基礎上，探究財政競爭和財政合作的耦合，以更好地實現京津冀經濟圈的協調發展。基于此，本文以京津冀經濟圈政府間財政行為的協調性為研究的切入點，以財政競爭和合作行為的有機耦合為研究的落腳點，目的是在協調財政行為的前提下實現京津冀經濟圈的和諧發展。

二、京津冀三地財政能力的比較分析

(一)京津冀歷年人均財政收入比較分析

河北省財政實力與北京市和天津市相比還相差甚遠，在人均財政收入水平上尤為明顯。2002年北京市的人均財政收入為河北省的8.4倍，天津市為河北省的3.8倍;至2011年北京市的人均財政收入為河北省的6.5倍，而天津市為河北省的4.4倍。

表1 京津冀經濟圈人均財政收入對比表 單位:元

表2 京津冀經濟圈人均財政支出對比表 單位:元

(二)京津冀歷年人均財政支出比較分析

人均財政支出代表了政府實際實現的財政能力。如果各地區人均財政支出差異過大，就將導致各地投資環境、教育投入等方面的差距，進而導致區域間經濟社會發展差異進一步擴大。從表2可以看出，2002年北京市的人均財政支出為河北省的5.2倍，天津市則為河北省的3.1倍;而2011年北京市為河北省的3.5倍，天津市為河北省的2.7倍。

三、京津冀財政競爭存在性的檢驗

(一)財政競爭檢驗方法簡介——空間計量模型

空間數據分析(spatial data analysis)，是用于分析地理事件的一系列技術的總稱。經典統計學在分析空間數據時建立在大樣本和樣本彼此獨立兩個基礎之上，但這兩個假設通常都得不到滿足，空間分析技術正是在這種背景下應運而生的。

盡管地方財政的執行范圍限于特定地區，但現實中某一地方政府的財政會對其它地區的財政行為造成空間外部效應。最為明顯的是，如果某個地區通過擴大財政支出而建立了更為完善的發展環境，那經濟資源就有可能被吸引到該地區，從而相鄰地區之間的經濟和社會發展差距就有可能拉大，這就是財政競爭的經濟效應。

使用空間相關性標準檢驗財政競爭性的存在其實等同于對地方財政的空間外部效應進行經驗研究，本文建立財政競爭的基本經驗模型:

其中，y是由n個地方政府財政行為構成的因變量向量，x為k個解釋變量構成的n×k階矩陣，β為待估計系數，ε為誤差項。如果β＜0，則說明地方政府間存在財政的競爭行為，即一個地區財政誘發了其他地區財政行為的策略性跟進。

(二)京津冀經濟圈財政競爭的檢驗——基于財政支出角度的分析

隨著社會的進步，財政支出競爭將逐漸成為政府間財政競爭的主要手段。而財政支出的競爭手段主要包括以改善基礎設施狀況的“硬”競爭和改善民生服務的“軟”競爭兩種，兩者的效應各不相同。“硬”競爭往往是財政支出競爭的初級階段，以“搶”資本為主;“軟”競爭往往處在財政支出競爭的高級階段，以“搶”人才為主。

根據前文的空間相關性標準的基本原理，本文把傳統的收斂模型加入空間因素，具體分析了京津冀三地1995——2011年財政支出的空間相關情況①資料來源:北京市統計年鑒1995－2011年，天津市統計年鑒1995－2011年，河北省統計年鑒1995－2011年。。

表3 京津冀財政支出總量競爭情況(1995-2011)

不難看出，京津冀經濟圈政府間自1995—2011年間存在著顯著的財政支出競爭行為。當然，分權財政體制下，政府間財政競爭是政府財政行為的常態。問題在于，從京津冀一體化這一宏觀背景下，難免導致市場分割、基礎設施重復建設、產業結構趨同、盲目引進、地方保護等問題，不利于京津冀經濟圈一體化進程。

在證實了京津冀經濟圈財政競爭性的前提下，更進一步，本文對京津冀三地財政支出競爭進行結構性解析，探究其競爭策略及手段。財政“硬”競爭檢驗主要檢測政府基礎設施建設支出的空間相關性情況，財政“軟”競爭檢驗主要檢測政府基本公共服務支出的空間相關性情況。

表4 京津冀財政“硬”競爭情況(1995-2011)

表5 京津冀財政“軟”競爭情況(1995-2011)

可以發現，京津冀三地之間財政“硬”競爭十分顯著。而“軟”競爭不顯著，只有在SLM模型中存在。這說明，京津冀三地之間競爭尚處在以基礎設施的便利和完善來吸引資本流入的初級階段。這也從另外一個角度證明了京津冀經濟圈政府間財政支出競爭沒能給公眾帶來福利水平的提高，反而給資本提供了長足或者過剩的公共服務。

四、京津冀經濟圈財政競爭的效應分析

財政競爭效應傳遞路徑一般是:財政能力差異——財政競爭力差異——經濟資源流向差異——區域經濟差距，學者對此已作了證明［12］。本文將基于資本流動性角度驗證京津冀經濟圈財政競爭的經濟效應。

(一)京津冀經濟圈資本流向的比較分析

財政競爭必然導致資本朝向政策“洼地”流動，以可利用外商直接投資(FDI)為例，2002年北京市人均利用外資是河北省的13.9倍，而天津市與河北省相比更是高達15.8倍，2011年北京市是河北省的10.8倍，天津市人均利用外資是河北省的15.0倍。近十年雖然河北省人均利用外資有了一定的提高，但仍顯薄弱。

表6 京津冀歷年人均利用外資情況表 單位:美元

表7 京津冀三地人均GDP差距對比表 單位:元

(二)京津冀經濟圈財政競爭引致經濟差距的實證檢驗

對區域經濟差距程度的評估一般使用區域各單元經濟發展趨同程度來衡量。在經濟分析中，“趨同”代表著地區間的差距隨著時間的推移而縮小，這種趨勢又叫收斂性，反之則是發散性。一般而言，經濟收斂可以分為β收斂、σ收斂和俱樂部收斂。本文使用β收斂方法(包含絕對β收斂和相對β收斂)來檢驗京津冀區域經濟差距程度。

1．京津冀經濟圈經濟差距情況分析

不妨選取人均GDP來管窺京津冀三地經濟發展水平的差距。

根據上表，可以得出下圖:

圖1 京津冀經濟圈經濟差距對比圖

從以上圖表可以看出，北京和天津的人均GDP基本逼平，都遠高于河北省。2002年河北省人均GDP是天津市的41.8%，是北京市的29.3%;到了2011年，河北省人均GDP是天津市的39.9%，是北京市的39.4%。雖有進步，但差距仍然很大。這給京津冀經濟圈經濟一體化帶來了整合的難度。

2．京津冀經濟圈經濟差距的收斂性判定根據國內外對區域經濟收斂判定的基本做法，本文選取人均GDP(rgdp)、人均收入水平(rin-come)、人均消費水平(rexpend)對京津冀三地1995－2011年間經濟發展水平趨同趨勢進行OLS回歸分析①計算條件收斂時候，考慮了區位優勢、轉移支付、政策等要素。，得如下結果:

表8 京津冀經濟圈經濟水平收斂性檢驗

可以看出，人均國內生產總值、人均收入、人均消費水平在經濟圈內都不存在絕對收斂。控制了一些條件變量之后，人均生產總值在經濟圈內條件收斂，而人均收入、人均消費水平仍然發散。

3．京津冀經濟圈財政競爭引致經濟差距效應的實證檢驗

財政行為傾向勢必影響各地方經濟發展差距，尤其是政府間財政競爭行為。就中國而言，前些年的財政競爭的核心是圍繞GDP而展開的政績性競爭。考慮到現實生活中，經濟增長是多因素作用的結果，我們將財政競爭行為與經濟增長差距相關分析的回歸方程設定為:

其中，GRW地區經濟增長率，β0—β5為相關系數，fcsit、fcpit、fcgit分別表示財政支出中的經濟性支出競爭度、民生性支出競爭度、維持性支出競爭度，分別用各類支出相對財政收入增長速度表示;fdiit、labit分別表示資本和勞動力的流入速度;εit為干擾項。根據統計數據，進行面板數據回歸，得如下結果:

可以發現:總體上，財政競爭有利于京津冀經濟圈單個經濟體的經濟增長，但是不利于經濟圈整體經濟的協同發展，導致了“因患寡而患不均”的窘境。與此同時，無論是財政的維持性支出競爭還是民生性財政支出競爭都給三地政府帶來了日漸增加的財政壓力。客觀的說，未來三地政府理當在“共贏”的視角下進行財政合作。因此，京津冀經濟圈必須鼓勵和保護政府間有序的財政競爭，同時要積極引導和促進政府間制度化的財政合作，也即在“作對激勵”的同時“作對協調”。

表9 京津冀經濟圈財政競爭與經濟增長相關性分析

五、京津冀經濟圈財政合作的路徑及對策

(一)京津冀經濟圈財政合作的必要性

1．應對區域競爭的需要。中國目前已有三大經濟圈:珠三角、長三角、京津冀。這三大經濟圈是中國經濟最富活力的地區，也是未來中國經濟社會創新的主體。為能在未來競爭中勝出，三大經濟圈正在進行著或明或暗的角逐。為此，京津冀經濟圈必須加快財政行為的整合，減少內耗，增強其凝聚力，方能有自己的立足之地。

2．產業轉移的需要。優化產業結構和提升產業競爭力是京津冀經濟圈的“命門”。京津冀經濟圈內不僅存在明顯的產業梯度落差，也存在日漸擴大的科技落差。因此，京津冀三地基于各自的比較優勢進行區域產業轉移，是今后較長時期內經濟協作重點。京津兩地迫切需要轉出相對落后產業，為高新技術產業騰出發展空間。而河北省需要承接京津兩市相對高端產業，以達到三方互相優化產業結構的目的。

3．跨區公共服務供給的需要。跨區公共事務呼喚著政府間的財政合作。京津冀之間跨區公共事務很多，最為緊迫和現實的是跨區基礎設施建設和跨區環境保護兩個方面。就交通基礎設施建設而言，目前京津冀之間仍存在著“對而不接、近而不通”的窘態。這造成區域間要素流動成本上升，其將影響京津冀經濟圈的投資環境和產業布局。例如京張鐵路、涿州-北京新機場城際鐵路、曹妃甸-天津-黃驊濱海通道、京津冀兩小時經濟圈等項目急需三地政府之間的財政合作。就環境合作治理而言，京津冀經濟圈三地政府更應該通力合作。隨著城市不斷擴張，尤其是近年來經濟圈高速發展所帶來城市空間飽和、環境污染等問題日漸嚴重，影響了經濟圈的可持續發展和對外聲譽。

4．城市化發展的需要。十八大以來，推進新型城市化成為未來我國經濟和社會發展的支撐點之一。就京津冀而言，新型城市化發展面臨三大問題:第一是城市空間擴展問題，尤其是北京和天津日益遭受到城市發展空間狹窄的瓶頸。第二是城市群的功能定位問題，對北京和天津而言，如何在狹隘的城市空間進行多功能定位已經日漸困難。第三是城市經濟帶的可持續發展。相比以廣州為核心的珠三角和以上海為龍頭的長三角，京津周邊大多是窮“鄰居”，這導致北京、天津很難做到可持續發展。因此，三地財政合作扶貧是大有可為的。

5．歷史成本補償的需要。長期以來，為支援首都建設，環京津經濟資源尤其是河北省優先甚至無償供應給北京、天津。而京津兩地經濟發展之后，對河北產生了強烈的“虹吸效應”，使得河北省多年來實質性對北京市和天津市進行變相的財政補貼和財政輸出。

(二)京津冀經濟圈財政合作的對策及路徑

1．規范財政競爭秩序。基于“共贏”和一體化的需要，必須劃定三地財政競爭的區域，避免全面競爭和無序競爭。第一，實現三地之間的基本公共服務均等化。第二，三地應該避免互相拔高政策優惠價碼，實行一致對外，尤其是應該積極清理“小政策”，統一“大政策”，協調行動，杜絕政出多門的“窩里斗”。

2．創新橫向轉移支付行為。轉移支付是平衡財政落差的有效工具，主要有橫向轉移支付和縱向轉移支付。北京和環首都經濟圈之間存在著橫向轉移支付的條件和經驗，北京市對張家口的環境及生態補償一直成為財政學界橫向轉移支付的典范。從三地財政能力及歷史權責分解的角度看，京津兩地應該構建環境生態補償、公共服務外溢補償、歷史欠賬補償、產能轉移補償等多層次、立體性、多功能的橫向財政轉移支付體系。

3．建立產業與科技雙對接的財政支持系統。產業轉移可產生要素轉移效應、產生結構成長效應、技術擴散效應等。京津冀經濟圈之間可以發揮財政機制的調控功能、保障功能，通過公共投資、轉移支付、經濟刺激、政府采購等財政杠桿的運作，促進科技人才和成果在三地之間跨地區流動，以科技融合促進產業轉移，建立高端產業集聚區。

4．健全跨區利益協調機制。目前，京津冀區域的利益協調機制還沒有形成，利益協調渠道不暢，這導致了經濟圈內財政競爭過度而財政合作不足。這個利益協調組織可以有兩個思路:第一，建立一個區域日常事務管理機構，類似珠三角的省長聯席例會制度。第二，在國務院層面形成一個京津冀區域合作的利益協調機制，這樣更具權威性，更好地促進經濟圈互惠互利的共贏發展。

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