我國中小學教師資源配置的嬗變與反思

嚴月娟

（江漢大學教育學院 湖北 武漢 430056）

自20世紀下半葉以來，西方發達國家一直致力于教育公平的實現，師資均衡配置作為一種促進義務教育均衡發展、實現教育公平的保障條件而受到了各國政府的高度重視，他們紛紛采取了一系列措施并取得了顯著的成效。而當前我國基礎教育正面臨著城鄉及各行政區域之間發展嚴重失衡的現象，尤其是在師資配置方面，這造成了家長為子女“擇校”的行為，而“擇校”又進一步加劇了教育的不公，這嚴重地影響了教育健康長足的發展。因此，從我國國情出發，理性地探討義務教育階段師資均衡配置的問題，顯得尤為重要。

一、什么是師資均衡配置

所謂師資均衡配置簡稱師資配置，是對教師所進行的合理分配和安置。具體來講，就是根據一定階段社會政治、經濟和教育發展的客觀要求，對在教師數量、質量、結構等方面存在著差異的不同地區或學校采取相應的措施，從而實現城鄉之間、校際之間的教師資源的優化配置。對于這個概念，需要說明以下幾點：

第一，師資均衡配置包括數量、質量、結構三個方面。數量的均衡不是指所有學校擁有教師的絕對數量相同，而是生師比相同。質量指每所學校的教師在學歷、職稱、骨干教師或優秀教師等能反映教師素質的指標方面比例相同。結構則指從年齡、性別、學科等方面保持合理的比例。

第二，師資均衡配置首先要保證所有的學校達到一個統一的基本標準，或者叫底線均衡。楊啟亮指出在義務教育階段，這個“底線”指水平、程度、價值等的最低合格標準；“均衡”，是指以這樣的標準創造的平等、公平、平衡樣態。[1]但值得注意的是，底線均衡的標準并不是一成不變的，而是隨著時代的發展，也會逐步提高。只有這樣，教育才會實現健康、良性的發展。

第三，師資均衡并非排斥區域間、學校間的差別。均衡并不等同于完全相同，而是在保證底線均衡的基礎上，鼓勵有原則的差別。這種差別就是要承認學生由于先天或后天等因素造成的個體差異，在尊重差異的基礎上，通過教育發展均衡制度來創造一種豐富多彩的教育環境，使每個人都能獲得發展。

第四，師資均衡配置的根本目的是促進教育的整體發展。通過師資均衡配置可以促進教育的均衡發展，但均衡不是教育追求的根本目的，而是一種手段，其根本目的在于創造一個有利于教育均衡發展的制度化環境，來促進教育的整體發展。

二、新中國成立后我國中小學教師資源配置的歷史發展及價值取向

（一）新中國成立后至上世紀80年代：國家推行重點學校制度，政府通過行政指令將有限的優質教師資源配置到少數學校，體現了師資配置的“精英主義取向”

新中國成立初期，為了迅速實現工業化，急需一批優秀的社會主義建設人才，于是重點學校應運而生，通過重點學校來層層選拔精英人才，為社會經濟發展服務。1953年5月，毛澤東主持中共中央政治局會議，首次提出要辦重點中學。同年6月，國家出臺了《關于有重點地辦好一些中學和師范學校的意見》，在全國確定了194所重點中學，占全國中學的4.4%。

“文革”期間，我國的教育事業受到了嚴重的破壞，這造成了教育質量普遍低下、高精尖人才極度缺乏。針對此，1978年1月，教育部頒布了《關于辦好一批重點中小學的試行方案》，指出：“切實辦好一批重點中小學，以提高中小學的質量，總結經驗，推動整個中小學教育革命的發展。”此后，教育部在《關于進一步辦好重點中小學的幾點意見》中對如何加強重點學校師資提出了具體要求：如重點中學和重點小學的各學科都要配備骨干教師，重點中學擁有的骨干教師至少達到三分之一以上；師范院校的優秀畢業生要優先分配到重點學校；重點中小學的教職工編制可適當放寬，并在工資調整、職稱晉升和評選先進等問題時，比例應大于一般學校，不要拉平。[2]

可見，重點學校制度是特定歷史階段下的制度產物，是以有限教育資源的聚集為前提的。不管是在新中國成立之初還是“文革”結束后，都面臨教育資源嚴重不足、優秀人才極度缺乏而影響社會建設的問題，因此國家采取集中有限的人力、物力辦好部分學校，為國家培養急需人才，這符合事物發展的客觀規律。但通過政府的行政指令將有限的優質教師資源過多地集中到少數重點學校的做法，客觀上開啟了重點學校與非重點學校師資發展不均衡的源頭。

（二）20世紀90年代至新世紀初：教師資源配置的市場化運作使優秀的教師資源流向城市，加劇了城鄉學校之間的差距，體現了師資配置的“城市取向”

20世紀90年代初期，中國經濟開始向市場化轉型。教育由計劃向市場轉變，這種轉變表現在以下幾個方面：一是教育投資的多元化，即多渠道籌資體制，這直接導致了發達地區比落后地區、城市比鄉村擁有更多的教育資源；二是師范生定向分配制度被“雙向選擇、擇優錄取”所替代，這種市場化的擇優配置，雖極大地滿足了學生自主擇業的愿望，但也不可避免地使優秀師范畢業生從農村走向城市、從薄弱地區走向發達地區、從一般學校向重點學校集中；三是1994年推行教師聘任制，使得在職教師可以自由流動，這在調動教師積極性的同時，也帶來了不可避免的負面效應：優秀教師資源更快向城市和優質學校單向流動，出現了校際間教師資源的“馬太效應”，使得城鄉之間、區域內校際間教師資源嚴重失衡。在這種狀況下，“擇校”行為愈演愈烈，而高額的“贊助費”和“擇校費”又為示范學校（重點學校的變身）的發展獲得了更多的資源，而與此同時，那些薄弱學校由于辦學底子差、師資弱、生源不足而舉步維艱，每況愈下。義務教育階段內師資失衡的狀況到了前所未有的嚴重程度，改變現狀迫在眉睫。

從我國教育資源配置政策調整和配置格局變遷的歷程中可以清晰地看出，新中國成立以來至新世紀初，我國教育資源配置政策一直奉行的都是兩個優先的原則：重點學校優先、城市學校優先。因此，可以這樣說，重點學校制度的產生、發展和演變的過程就是優秀師資從農村學校流向城市學校，從一般學校流向重點學校的過程，它是造成區域內義務教育師資失衡的主要原因。

（三）2005年至今，平民化普及型教育成為國家政策的追求，義務教育階段區域內師資均衡配置是促進教育公平的重要保障

近年來，隨著平等、公正、和諧發展等理念滲透到教育領域，基礎教育均衡發展越來越成為國際社會共同關注的話題。在追求基礎教育均衡發展的過程中，人們逐步認識到，師資配置的均衡化是實現基礎教育均衡發展的重要前提之一。因此，對于基礎教育師資配置均衡化的研究和實踐逐步展開。

受西方教育公平思潮的影響和基礎教育師資配置均衡化做法的影響，在社會各界人士的呼吁下，我國政府開始高度重視義務教育的均衡發展。2005年教育部公布了《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》，把推進義務教育均衡發展擺在重要位置，并提出了一些具體的措施，如“加強縣級政府對區域內教師資源的統籌，通過建立區域內骨干教師巡回授課、緊缺學科教師流動教學、城鎮教師到鄉村學校任教服務期等項制度，加大城鄉教育對口支援力度，強化對農村教師的培訓”。2006年修訂了新的《義務教育法》，規定“縣級以上人民政府及其教育行政部門應當促進學校均衡發展，縮小學校之間辦學條件的差距，不得將學校分為重點學校和非重點學校，學校不得分設重點班和非重點班”。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》又明確提出到2020年基本實現區域內均衡發展，確保適齡兒童少年接受良好義務教育。為了實現這個目標，2010年教育部又發布了《關于貫徹落實科學發展觀，進一步推進義務教育均衡發展的意見》，對全國推進義務教育均衡工作進行全面部署，各地要對義務教育學校合理定編，科學設崗，滿足義務教育均衡發展對師資的需要；加大對農村教師的培訓力度，促進教師專業發展；健全城鄉教師交流機制，鼓勵優秀校長和骨干教師到農村學校和薄弱學校任職、任教，發揮示范、輻射和帶動作用；建立完善城鎮教師到農村學校任教服務期制度等。

從新世紀以來國家發布的各項教育政策文件中可以看出政府對解決義務教育階段區域內師資均衡配置問題的決心和做法，國家正順應時代潮流，不斷地縮小地區之間、城鄉之間師資發展的不均衡，力圖創造一個公平的教育環境，來促進每個學生的發展。

三、現階段我國中小學師資均衡配置的主要路徑——政府行政干預下的教師交流制度

從2001年《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》提出了城鄉教師“對口支援”的交流方式。到目前，各個省市正在實施不同程度、不同范圍內的教師輪崗，中國中小學教師交流制度實行了十年。歸納起來，我國教師交流模式主要有兩種：弱勢補償模式與全員流動模式。（參見表1）[3]

表1 教師交流機制的典型做法比較

可以看出，我國的教師交流機制中，弱勢補償模式的做法主要來自“支教”的經驗，即派出一定數量的城鎮教師支援農村學校的教育；而全員流動則是借鑒日本教師交流的做法。當然這兩種機制并不是非此即彼，有些地方則結合當地實際，探索出幾種模式相結合的做法。有學者認為這種“中西結合”的產物在沒有經過理論上的充分論證和實踐檢驗的情況下，存在著多方面不足，如強調對薄弱學校的幫扶，忽視了交流對教師素質提高的作用；由政府強制運行，使得部分教師群體喪失了既得利益等。[4]但是作為實現師資均衡配置的一種重要路徑，這種探索與試驗還是值得肯定的，至于會不會出現很多人擔憂的“拖垮名校”問題，則需要時間來做出回答。就目前來看，我國教師流動體現出了如下特點：

第一，政府行政指令下的教師流動；第二，從骨干教師的流動到全員流動；第三，從部分省市的示范、帶動到全國大多省市的實行；第四，流動范圍從省域逐步縮小到縣域；第五，全國沒有固定統一的政策，尤其是在流動時間、激勵措施方面，各個地方都有所不同。

四、對我國師資均衡配置的反思

（一）義務教育階段在追求公平的同時兼顧效率

在義務教育階段，教育公平更顯重要。義務教育公平是教育公平的根本立足點和出發點，是教育公平的基礎。另外，義務教育是國家從法律上予以保證的規定所有的適齡兒童必須接受的教育。因此，在義務教育上國家和公民存在契約關系：作為國家必須保證提供，作為公民必須接受，可以說義務教育是一種制度化的純公共產品，這種屬性決定了對義務教育階段教師資源進行均衡配置是政府公共教育選擇的必然，政府必須為適齡兒童提供同等的教育資源，而兒童必須要接受，這不僅是社會成員的權利，也是他們的義務。

但是，當我們從經濟學的角度來分析的時候，在教師這種人力資源尤其是優質教師資源非常缺乏的時候，就不得不考慮資源的稀缺性與社會需求的多樣性、無限性的矛盾。在對教師資源進行配置時，就要權衡如何把區域內教師資源按照科學、合理的比例來進行分配，最大限度地滿足本區內廣大家長和學生的需求。因此，在義務教育階段，倡導的原則是“公平優先，兼顧效率”。

2007年經濟合作與發展組織（OECD）有關教育公平的報告中指出：“教育公平有兩個含義。第一個含義是公正（fairness），就是要保證性別、社會經濟地位和種族等個人和社會因素不妨礙人達到其能力所允許的教育高度。第二個含義是覆蓋(inclusion)，就是要保證每個人都受到基本的、最低標準的教育，例如，每個人都應該能讀、寫和做簡單的算術。”[5]因此，均衡發展一方面要推進機會公平，確保每個適齡兒童達到底線標準，實行最低限度保護，縮小絕對差距；另一方面，要承認差異，尊重差異，為每個人達到其能力所允許的教育高度而創造條件。這和我國在義務教育階段倡導的“公平優先，兼顧效率”原則不謀而合。

（二）行政流動與市場流動的關系

目前，我國教師流動主要是行政流動，即教師與學校按照教育行政部門的指令來安排實現的人事流動。它和市場流動不同，市場流動直指教師資源配置的效率問題。既然明確了義務教育主要追求公平，那么就不可避免地將行政流動放在首位，來干預市場流動帶來的“馬太效應”。一方面，通過教育行政干預，可以讓教師在“有利的物質和精神利益的可圖”的背景下朝著政策意圖方向流動，更好地調動起教師工作的積極性，從而提高教師勞動力這個教育生產部門中最活躍要素的生產效率。[6]另一方面，也要吸收市場流動的優勢，在保證底線均衡的前提下，考慮不同學校、不同教師發展的需求，鼓勵學校在某一學科的師資、教材、教學模式上凸顯校本色彩，實現更高水平的均衡，從而促進均衡動態發展。

（三）教師自身的專業發展與社會服從的關系

作為教師個體，有追求適合自身專業發展的環境、提升個體幸福的權利。在制定政策時，要特別關注教師個人的價值追求，把行政性的指令和教師個人的內在發展結合起來，避免政策執行過程中含有過多強制性的因素。

同時，教師也應該清醒地認識到，開放的環境有利于進行知識分享，從而促進自己的專業發展。教師專業發展觀認為，教師的專業發展應該由關注個體發展轉向關注群體的發展。為了促進教師群體的專業發展，教師需要在一種開放的環境中進行知識分享。因此，通過流動可以使教師在一個全新的環境中，分享更多的“異質化”知識，避免由于長時間局限在特定的小團體內部，失去多樣觀點之間交流與碰撞的機會，阻礙個體的專業發展。▲

[1]楊啟亮.底線均衡：義務教育優質均衡發展的解釋[J].教育理論與實踐，2010(1)：3.

[2]賀彥芳.江蘇省城鄉義務教育師資均衡配置研究——基于蘇南、蘇中、蘇北的個案分析[D]：[碩士學位論文].南京：南京師范大學，2010（5）：41.

[3]林家靖.義務教育階段區域內教師均衡流動問題研究——基于典型個案的研究[D]：[碩士學位論文].上海：華東師范大學，2008（4）：20-24.

[4]賈建國.城鄉教師交流制度的問題及其改進[J].教育發展研究，2008(20)：11.

[5]高靜.經合組織促進教育公平十大策略[J].上海教育，2008(22)：44.

[6]馮文全，夏茂林.從師資均衡配置看城鄉教師流動機制構建[J].中國教育學刊，2012（2）：18.