堅持“四個著力”全面開創首府改革發展新局面

秦義

理論建設/守望相助 團結奮斗 共創美好生活

理論建設/貫徹三中全會精神 落實“8337”思路

自治區“8337”發展思路提出要更加注重民生改善和社會管理。城鄉客運是聯系城鄉、服務居民出行的重要紐帶，與城鄉居民的生產生活息息相關。推進城鄉客運一體化發展，是城鄉經濟社會一體化發展的重要基礎，是實施統籌城鄉發展戰略，消除城鄉二元結構的迫切需要，也是推進城鄉客運基本公共服務均等化和城鄉客運轉型升級的內在需要。

一、我區城鄉道路客運的基本情況

為適應我區經濟社會不斷發展的需求，我區公路基礎設施建設不斷加快，交通運輸業得到空前發展，其中城鄉道路客運發展尤為引人注目。公路總量及路網密度進一步提高，為發展道路客運提供了堅實基礎。城鄉道路運輸保障能力進一步提升。到2012年底，全區道路客運從業人員7.8萬人，全區道路客運班車12768輛、班線5618條，其中農村客運班車5131輛、班線3183條，分別占40.18%、56.66%。2012年全區完成道路運輸客運量2.3億人次、客運周轉量264億人公里，連續10年實現客運量、客運周轉量兩位數增長。目前，全區現有等級客運站674個，全區所有鄉鎮通了班車，11456個行政村有10973個通了班車，通班車率達到95.78%。道路客運基礎設施的逐步完善和覆蓋面的進一步增加，使城鄉道路客運邁上了一個更高的臺階。城市公共交通服務能力進一步增強。到2012年底，全區有城市公共交通企業142家，有公共交通汽車8336輛。全區共有公共交通運營線路871條，總長度20693公里，年運營總里程達到68196萬公里，年運送乘客約11.3億人次；全區城市建成區公交站點300米覆蓋率達到了47.6%，公交分擔率約為13.8%。城市公共交通的便捷和優惠，吸引了更多的居民選擇公共交通出行。

二、推進城鄉客運一體化和城鄉客運公交化改造存在的問題

雖然在“十一五”時期就已經提出了實施城鄉客運一體化和城鄉客運公交化改造的發展思路，并著手開展了這方面的工作，但各地工作進展不齊、做法各異，遇到的問題較多，面臨的困難很大，主要表現為：一是認識不足，特別是領導重視不夠。多年來，城市公交、道路交通分別由兩個主管部門管理，被分為兩個領域，形成體制壁壘，影響了城鄉客運一體化改造。實行大部制后，雖然解決了管理體制問題，實現了一城一交，但我區交通運輸部門接管城市公交工作較晚，各中心城市交通運輸部門對城市公交管理不熟悉，城鄉客運一體化發展問題沒有真正列入政府的重要議事日程。二是財政投入不足。城鄉客運公交化改造是一項民生工程，其主要特征是政府定價、低票價運行，而讓利于民的部分，特別是基礎設施建設要由政府承擔，才能維持正常的運轉。所以，地方財政如果沒有把城鄉客運公交化改造列為財政補貼項目，對公交企業沒有財政扶持，沒有建立財政補貼機制，就很難實施公交化改造。三是原有城鄉客運經營體制與公交化改造需要建立的新體制、新機制的矛盾。城鄉客運班線或農村牧區道路客運班線的經營者隊伍結構復雜，既有企業，也有個體；有的掛靠企業經營，有的經過許可自己擁有經營權，有的則是幾經轉手得到經營權。這些經營者中，有不少人出于保護既得利益，對公交化改造、公司化經營抱懷疑或抵觸態度。四是部門之間協調配合的問題。城鄉公交一體化和農村道路客運公交化改造是社會化系統工程，需多部門協作、上下聯動，但由于部門之間配合不夠，存在城市規劃布局、站點設置建設、車型選定、財政補貼、企業定編定員等問題、困難，解決起來阻力重重。

三、各地實施城鄉客運一體化和城鄉客運公交化改造對今后工作的啟示

進入“十二五”以來，各盟市在開展城鄉客運一體化改造工作方面，做了許多有益的嘗試和探索，也取得了一定的成績。分析歸納各盟市的實踐經驗，我區城鄉客運公交化改造大體上循著四種形式進行，即城際公交、城市市轄區區域公交、城鄉公交和農村牧區道路客運公交化改造。從這四種形式改造情況來看，前三種改造的效果相對好些，而農村牧區道路客運公交化改造則比較困難，還需要繼續探索，不斷創新，不斷推進。在近幾年的城鄉客運公交化改造工作中，各地的探索為我們今后做好客運工作提供了一些有益的經驗和啟示。

一要明確樹立農村牧區道路客運也具有公益性的理念。目前，不論政府或職能部門，還是社會各界，對農村牧區道路客運的公益性認識都不夠，城市客運和農村牧區道路客運在政策上仍存在著較大的差別。例如，城市公交在政策上享有政府的虧損補貼，而農村牧區道路客運則沒有；城市客運一律享受中央財政燃油補貼，而農村牧區道路客運僅限于旗縣境內或毗鄰旗縣之間，大量的盟市所在地至農村牧區的城鄉道路客運則不享有。此外，在運營上城市公交車輛車型、城區停靠站點以及定員的核定，都是城市公交獨享的權利，而農村牧區道路客運即使是公交化運營也還是受到嚴格限制。要消除這些差別待遇，首先要在觀念上有所突破，認定農村牧區道路客運也是公共交通服務的一種方式，與城市公交的性質完全一致，同樣具有公益性，應當大力推進城鄉客運一體化和農村道路客運公交化改造，從根本上消除城鄉客運差別，使城鄉居民享受均等化客運服務。

二要實現由部門行為向政府行為轉變。這是實施城鄉客運一體化和城鄉客運公交化改造的關鍵。各級交通運輸主管部門在積極推進城鄉客運一體化和城鄉客運公交化改造過程中，一定要爭取地方政府的支持，堅持政府主導、部門負責、政策引導的原則，將城鄉客運一體化和城鄉客運公交化改造納入政府公共服務范圍，加大公共財政、土地、規劃、稅費減免等公共資源保障力度，不斷滿足城鄉居民“行有所乘”的基本公共服務需求。

三要正確處理市場資源的配置問題。道路旅客運輸班線屬國家公共資源，在2000年實施企業資質管理之后，多數城鄉客運班車或農村牧區客運班車的經營者通過融資等形式轉入運輸企業經營，雖借了運輸企業的名，但實際上仍由原經營者經營。這種經營方式存在著諸多弊端，需要采取妥善措施加以改造，使資源配置與城鄉客運一體化和農村道路客運公交化改造相適應。市場資源的配置還是要以經濟手段為主，讓失去經濟利益者能得到補償。具體做法是，無論政府出資收購、企業收購，還是以客運出租汽車或其它客運班線經營權置換等，都要從各自實際出發，適合哪種就用哪種。總之，既要推進公交一體化發展，又要保穩定、保民生。

四要借鑒成功經驗，處理好幾個共性的基本問題。赤峰市在推進城鄉客運一體化和城鄉客運公交化改造過程中，初步摸索出一條比較適合當地實際的路子，在政府主導、政策扶持、財政資金保障、經營模式確立、原有經營戶利益分配以及人員安置等方面積累了很多有益的經驗，具有一定的示范意義，值得借鑒。一是經營主體以國有企業為主，實施公司化經營。赤峰市紅山區至錦山鎮城際公交的經營主體是國有企業赤峰市公交公司，實行公司化管理，既取得了較好的經濟效益，也取得了很好的社會效益。二是低票價運行，實行惠民政策。赤峰市這兩條客運班線與改造前相比，票價均下降了40%，吸引了大量的城鄉居民選乘公交車出行。此外，對于老年人、殘疾人以及學生等特殊人群還實行了減免票價的優惠政策，讓城鄉居民真正享實惠、享便利。三是運距較短，客流量較大，道路條件較好，適合公交化運行。赤峰市這兩條客運班線實行了公交化運營之后，縮短了候車和發車間隔的時間，班次密度適當加大了，而且又正點運行，過去的沿街攬客、不按時發車以及前車壓后車發車時間等現象不見了，新的運行機制提高了服務質量。四是政府協調，對城鄉公交車或區域公交車按照城市公交車核定定員、建設停靠站點。赤峰市這兩條線路公交的公交化改造，都是在當地政府的領導下進行的，政府領導親自抓，公安、城建等部門大力支持，享有與城市公交車一樣的定員標準和站點設置，使公交車的安全、便捷和大容量的特性充分發揮出來。五是在經營虧損補貼和基礎設施建設上，政府予以扶持。當地財政根據企業政策性虧損情況給予補貼，形成補貼機制，確保企業收支平衡。在公共交通基礎設施建設用地、稅費征收、通行費以及車輛購置、科技投入等方面實行優惠政策。六是實行“五定五統一”管理模式，即定線路、定班次、定時間、定站點、定票價，統一排班、統一調度、統一結算、統一標識、統一管理。赤峰市公交化改造的這些特點，其實也是城鄉客運一體化的一些基本特征，是我們實施城際、城市轄區區域以及城鄉道路客運公交化改造的一些基本要求，各地可結合本地區的情況循序漸進，逐步推進，逐步完善。

五要堅持因地制宜、分步推進、量力而行的原則。各地在推行農村牧區道路客運公交化改造時，在沒有完全達到公交車運行標準前，還是要按照客運班車運行方式進站發車，但可以在城區增加停靠站點，方便城鄉居民出行，按照公交化運行，確定好首末班車發車時間。各地在探索城鄉客運一體化和城鄉客運公交化改造發展形式和路徑時，也要切忌搞“一刀切”。要根據當地實際，先易后難，在條件比較成熟的城際、城鄉或農村牧區道路客運班線上先開展試點工作，取得經驗，得到政府和社會各界認可后再有步驟地全面推開。□

（作者系內蒙古自治區交通廳副廳長）

責任編輯：康紅波