趙旭：中國PPP惑與路

文│趙旭

為什么要PPP？

什么是PPP？PPP就是公私合作伙伴關系，Public Private Partnership首字母縮寫。PPP模式在西方國家已經做了30年，作為國際上一種比較流行的公共部門和私營部門合作共同提供社會公共服務的模式，在2008年金融危機后，銀行和金融部門信用大幅收縮，PPP迎來快速發展高峰。

PPP在中國會有一些特殊情況，第一個P指公共部門，他不僅僅單指政府，也有可能是地方政府直接控制的企業，比如說投融資平臺，地方政府直接控制的供水、排水企業等等。

第二個P是私營部門，中國有一些特殊，應當定義為以營利為目的，通過競爭來獲得公共服務項目的企業、資本。不是從所有制角度定義私營部門，這里的私營部門有可能包括國有企業，比如說首創、北控這些企業做了很多的水務項目、PPP項目，它們是第二個P，而不是第一個P，雖然它們是國有的，但是以營利為目的，通過競爭獲得項目的。

第三個P就是合作伙伴關系，這種關系有很多含義，不僅僅是說這是一個合資關系，政府與私營部門合資；也不僅僅是說政府把這個事就交給企業去做了，政府就不管了，而是里邊有非常豐富的內容。這個P意味著關系的轉變：本來由政府直接來提供公共服務轉變為政府和私營部門共同提供公共服務，并不是說政府撒手不管了，而是由政府單獨承擔責任變成政府和企業共同分擔責任，分別承擔各自責任。

此外就是分擔風險，由政府完全承擔風險變成政府和企業各自承擔風險。這里原則上來講誰有能力承擔風險就由誰來承擔風險，誰有能力控制風險，就由誰來承擔風險。什么意思呢？比如說技術風險就應當由企業承擔，建了污水處理廠就要保證把污水處理干凈；而土地風險、政策風險、價格風險等等，像供水價格是由政府定價的，這個風險就要由政府承擔。不能說成本上升了，現在需要提價，而政府控制著定價，不讓提價，這個損失還要由企業承擔，這是沒有道理的，所以應該由政府來承擔。

為什么要PPP呢？過去認為，公共服務領域存在市場失靈，存在市場失靈的解決方案就是政府，但是新的經濟學研究不這么認為了，而是認為政府也會失靈。所以到了里根和撒切爾時代就開始了一個再市場化的過程，這個時候PPP就在國際上掀起了一個熱潮。

1984年中國就有了第一個PPP項目，而在基礎設施和市政公用領域大規模推廣要在2002年開始。引入市場機制以后，政府角色就要有一個轉換，政府從公共服務的直接提供者變成發起者、購買者、監管者、最后成為保證人的角色。此后PPP就作為一個機制，后來甚至成為一個理念，開始被大家廣泛采用。

人的城鎮化和PPP關系簡單點說就是有很多農民要進城變為市民，通過PPP可以在提供更多基礎設施方面發揮作用；復雜來說，就是涉及到PPP的效率問題?，F在很多PPP效率不高，比如下雨會淹死人，城市基礎設施沒有很好地發揮作用。所以不管是對已有的城市居民還是要進城的農民，都要提高基礎設施和公共服務效率，PPP在這方面可以發揮作用。

PPP如何不走樣？

PPP實際上是一個市場機制，政府希望將項目推銷出去，企業接你的盤，市場要認可，當然涉及到風險防范機制。政府可能自己會拍腦門，不知道有沒有效率就撲進去建了。但是把它做成PPP項目，面向市場招商，就要經過市場的檢驗，這本身就是一道風險防范機制。

中國經歷過不少PPP，對PPP的認識和理解還存在一些偏差。首先中國的地方政府在推動PPP的時候動機主要還是“錢”，把PPP當成單純的融資手段，沒有太重視效率提高。而在國際上PPP提出來的主要動機是提高效率。因為中國把它當做融資手段，就會偏愛融資和運營一體化的PPP模式。

第二點，對公用事業的“籌資”和“融資”概念有些混淆。不管你用什么手段融資，包括PPP融資，只能解決資金在時間上的不匹配。我們知道政府的稅收是一個穩定、有增長的特點。但我們的基礎設施需要一開始就有一大筆的投入，再慢慢回收。這里存在時間上不匹配的問題，所以需要融資。但是融資并不能解決你本身的錢從哪兒來，你本身的錢必須向居民（服務者）收費，或者是政府用稅收來購買，政府購買以后讓被服務者去享用，也就是籌資。從籌資角度你還是要落實最后承擔服務成本的資金從哪來，因為PPP的投資人是要收回投資的，并且是要有回報的。

第三點就是不能夠正確地理解PPP的責任和風險的分擔理念。這里可能第一個P和第二個P都有問題，都存在著缺乏合作精神的問題。從政府講有一種卸包袱的思想，希望向私營部門推卸這種責任和風險，也有對私營部門不信任的問題。而私營部門則存在對公用事業特點理解不足，什么資金都進來，其中有些資金是不適合做這個的，它需要比較高的回報，需要冒更多的風險，但是公用事業是風險比較低，回報不高但比較穩定的行業。

中國污水處理的基礎設施建設是目前比較常見的采用PPP模式的領域，項目的建設、運營分別由不同公司實體操作，而商業合作結束后，項目一般將移交地方政府。目前在開發企業中已介入或有意該類城市配套的有首創、萬科。

倫敦地鐵公司PPP模式結構圖

由于理念存在問題就帶來了這些實踐當中的問題。實際的履約情況因為很多原因會產生一系列的問題，是不太樂觀的。當然還有政府能力不足的問題。中國的PPP理論上有幾十種模式，其實歸納起來主要有兩種，一種是特許經營，伴隨著出讓股份或者是增資擴股，也就是融資加運營。這個主要發生在供水領域還有城市燃氣領域。第二個模式就是BOT/TOT或者是ROT，主要是污水處理廠、垃圾處理廠還有高速公路這些領域用這個模式，還是融資和運營一體化的。

經過前面一輪PPP以后，現在形成了一個“雙軌制”的格局，就是政府提供服務和市場提供服務并存這樣一個“雙軌制”?！半p軌制”有這么幾個方面的特點：首先是經營主體，有一部分（政府軌）是政府直接控制的企業，包括投融資平臺公司、原來的供水公司、排水公司等，另外一部分（市場軌）是市場主體，也就是說PPP項目；其次，市場軌的PPP項目的獲得途徑是市場競爭，而政府軌的公用事業企業是政府自己成立的；三是政府發揮作用不一樣，政府軌上政府會直接指揮和控制，而在PPP項目中政府只能做引導和監管；最后管制方式也是不一樣，在PPP項目里面政府只能依據法律和合同進行監管，而在政府軌，政府可以直接控制這些企業，可以憑借其權力來直接干預。

造成“雙軌制”的原因，一是現在政企沒有完全分開，二是在城市化快速發展的過程中地方政府認為需要保留一些行政干預權。

當前的PPP，發展環境已經發生了很大變化。首先是改革方向，三中全會提出市場要在資源配置中起決定性作用。其次是土地財政現在也面臨調整，土地財政也不會完全退出，但比重可能會下降。三是資本市場開放度、成熟度讓公用事業融資有了更多選擇。

所以，我們要對PPP的理念進行再認識。正因為我們有了更多的選擇空間，應該更加審慎地選擇PPP項目，要加強PPP項目的前期工作，選擇哪些行業、哪些項目適合什么樣的融資手段，適合什么樣的PPP模式；在談判當中要盡可能的明確PPP項目的邊界，明確責任風險的分配，更要強調合作精神；要強調政府的支付責任要有預算保障，這是實踐中發生問題比較多的地方；引入PPP要重視提高效率，重視轉換政府職能，要加強基層政府的能力建設。

融資和運營分離的更復雜的PPP

特別重要的是我們要有一些創新。如果有可能要推進公平開放的統一大市場。要通過推進特許經營制度全覆蓋，把所有在位企業全部納入特許經營，給它們一個特許期，一個特許期之后就進入競爭。這樣將會打破地域壟斷和所有制的限制，鼓勵并購，將能夠造就中國的水務巨頭、能源巨頭，像威立雅、蘇伊士?，F在是“雙軌制”，行政部門控制很多自己的企業，自己直接提供服務，這種情況下并購不可能發生，這是政府自己的一畝三分地，界限很清楚。

要探索融資和運營相分離的PPP模式。應當充分發揮資本市場的作用，在資本市場上達成融資成本最小化的目標，在專業運營市場上達成提升運營效率的目標。

融資和運營合在一起，參與競爭的企業既要有非常強的融資能力，又要有非常強的運營能力，能夠參與競爭的企業就非常少了，所以我們有一個階段就看到所有大的項目招標就那幾個玩家在玩，別人玩不了，競爭是不充分的，在資本市場和運營市場都沒有達到最好的效率，這個其實是不利的。把融資和運營分開之后，我們就會在這兩個市場都達到一個比較高的效率。

當然這樣會導致未來的PPP結構更加復雜。我最近與一些參與者溝通，參與方更多、結構更復雜的PPP模式已經有了跡象。原來的交易是兩方，PPP當中前兩個P各為一方，未來第二個P可能有多方。比如，政府加上一個戰略投資人（如水務上市公司，既投資又運營），再加上財務投資人，戰略投資人可能只投一部分，另外一部分由財務投資人來投。

具體怎么做？可能是“并購基金+上市公司”模式，水務上市公司可能跟一個基金管理人一起成立一個并購基金，這個并購基金就去競爭PPP項目，PPP項目做成之后，把若干個項目整理好再打包賣給上市公司。因為上市公司有他的特點，上市公司不能經常增發，所以他要有一個緩沖階段，這個可以由基金去做。而對于基金（PE），大家知道LP是不能夠長期持有的。通過這個模式LP就有了退出渠道，上市公司也有了穩定的項目來源。

還有一種可能就是政府加上一個運營商，再加上財務投資人，這個就是融資和運營分離了，在一個PPP項目里邊實現了融資和運營的分離。這里的財務投資人可以是一些偏好長期穩定回報的基金，比如說保險資金、將來的企業年金（國外企業年金很重要）、還有社?；疬@一類，希望有穩定回報，希望持有穩定回報資產，這恰恰是公用事業的特點。財務投資人的具體做法可能也是通過成立并購基金，去獲得項目、整理項目，再把它賣給偏好穩定回報的基金來長期持有。我認為這樣的模式很快會出現。這樣競爭就增加了，因為財務投資人在原來的融資和運營一體化的框架里邊是沒有位置的，他沒有運營的能力，做不了；而在這個新的框架里頭他是可以進來的。這是我覺得未來會出現的一些事情。